А есть ли выбор на выборах? ФоРГО дал ответ в новом докладе
Фонд развития гражданского общества (ФоРГО) представил новый доклад – «Выборы глав регионов и региональных центров в 2017 году: сценарии кампаний и прогнозы»
Доклад посвящен анализу политической конфигурации на проходящих выборах высших должностных лиц регионов, а также подведению некоторых предварительных итогов электорального обновления региональной власти, стартовавшего в 2012 году. ФоРГО напомнил, что в течение последних пяти лет выборами были «охвачены» 67 субъектов Федерации. В Республике Коми, Забайкальском крае, Амурской и Брянской областях глав за это период успели избрать дважды. Таким образом, всего состоялась 71 кампания.
Оставшиеся девять регионов получат выборных глав по итогам голосования 10 сентября. Еще в семи территориях проходят вторые плановые (в связи с истечением сроков полномочий глав, избранных в 2012 г.) либо досрочные кампании.
Доклад состоит из четырех частей. В первой кратко изложен подход к пониманию выборов, конкурентности, «референдумности», представляющийся нам наиболее адекватным в контексте мировых и национальных реалий. А также разбираются объективные причины, по которым за пять лет из 71 кампаний конкурентными были только 10. Вторая часть посвящена текущим выборам. Третья – предложениям по реформированию муниципального фильтра. В четвертой эксперты ФоРГО предложили «рейтинг успешности участия партий в выборах глав».
По мнению Фонда, подавляющее большинство выборов 2012–2016 гг. проходили по «референдумным» сценариям. То есть победители были известны заранее, борьба если и велась, то лишь за вторые места (которые могут оказаться довольно ценными призами в перспективе других выборов – парламентских и пр.). В 2017 г. большинство кампаний также оказались «референдумными».
Это спровоцировало дискуссию о том, можно ли считать неконкурентные выборы собственно выборами. Некоторые политологи и политические комментаторы настойчиво утверждают, что нет, нельзя. По их мнению, конкурентность есть квалифицирующий признак выборов и в случае ее отсутствия следует в лучшем случае говорить об «электоральной процедуре», оформляющей фактическое назначение.
Эксперты ФоРГО считают, что предмета для дискуссии здесь нет. «Референдумные» или, если угодно, «доминантные» кампании часто проводились в нашей стране и в 2000-х гг., и в 1990-х. И их выборная «сущность» никем не оспаривалась. Тем более, что «референдумные» выборы широко распространены в зарубежной политической практике (3).
Очевидно, что мы имеем дело с попыткой манипуляции, «игрой со словами», цель которой состоит, похоже, в дискредитации отечественной политической системы.
Конкурентность – это опция, а не квалифицирующий признак выборов, как и «референдумность» – заключают эксперты.
Как сказано в докладе, суть выбора, заключается в принятии решения из нескольких разных вариантов. Во-первых, избиратель как субъект решения всегда волен отказаться голосовать, тем самым делегировав бремя решения тем, кто явится на участки. Это столь же политически значимое волеизъявление, как и заполнение бюллетеня. Во-вторых, законодатель иногда предусматривает право голосовать против кандидатов (каждого в отдельности или всех).
Предопределенность результата выборов обычно следует из понимания того, что большинство активных избирателей проголосуют за определенного кандидата. Это опять же не умаляет политического значения выбора тех, кто отдаст свои голоса за других. Но коллективный выбор тем и отличается от индивидуального, что ключевую роль в принятии решения играет количество голосов. Некое число избирателей (и оно может быть довольно значительным – зависит от законодательства и конкретной ситуации) всегда остается как бы «за бортом».
Выбор не перестает быть выбором от того, что один из вариантов решения заведомо более предпочтительный, выгодный, чем другой. Выборы не перестают быть выборами, если заранее известно, кого изберет большинство голосующих.
По мнению авторов доклада, главная цель выборов - связать народ (конституционный источник власти) и непосредственных носителей либо претендентов на нее (в данном случае глав или врио). Эта связь называется демократической легитимностью. Властные функции осуществляют те, кто получил соответствующие мандаты от народа с соблюдением установленных легальных процедур.
Конечно, допустимо вменять выборам и иные цели. Например, воспроизводство политической конкуренции, иногда способствующей ротации элит. Или развлечение публики состязательным зрелищем. Или купирование недовольства – «пар уходит в гудок» (хотя зачастую этот самый «пар» как раз и «нагнетается» благодаря выборам). Только нужно понимать, что все эти цели были и будут как минимум вторичны.
Электоральная конкуренция – это активность кандидатов, исключающая предопределенность результата выборов.
+
Или оборачивающаяся результатом, существенно отличным от предполагавшегося изначальным раскладом сил (согласно непредвзятым оценкам компетентных социологов, политологов и иных специалистов). Все прочее опять же вторично или вообще надумано. При этом важно понимать, что победа ведь бывает и "пирровой". Непредопределенность результата вовсе не обязательно означает непредопределенность победителя.
Современные выборы иногда пытаются сравнивать с проводившимися в начале 2000-х годов и даже с легендарными кампаниями 1990-х. Делается это, по мнению экспертов ФоРГО, с заранее заданной целью показать, насколько меньше стало конкуренции. Ее действительно стало меньше и намного. Только любые сопоставления будут весьма условными, если не сказать умозрительными. Ведь существенно изменилась не только институциональная среда, но и политические нравы. Злоупотребления ограничениями конкуренции, как и ее «искусственное выращивание», одинаково сомнительны. И очевидно, что муниципальный фильтр нуждается в «реновации».
Вторая часть доклада посвящена, собственно, предстоящим выборам. Из 16 регионов, избирающих глав в этом году, в двух, а именно в Белгородской области и Мордовии, главы абсолютно доминируют в местной политике. Никаких конкурентов у них нет и не может быть в принципе – говорится в докладе. Евгений Савченко управляет Белгородской областью с 1993 г., достиг впечатляющих успехов и считается одним из самых заслуженных губернаторов. У него, естественно, имеется разветвленная сеть федеральных контактов, обеспечивающих ему максимальную устойчивость. Мордовией с 1995 по 2012 г. не менее эффективно руководил Николай Меркушкин. Уезжая в Самару, он оставил Владимиру Волкову идеально работающую «политическую машину». Неприятности, преследующие Н. Меркушкина минимум с 2016-го, на преемнике не отразились.
Саратовскую область в 2005–2012 гг. периодически трясло из-за противостояния между губернатором Павлом Ипатовым и той частью местной элиты, которая ориентировалась на Вячеслава Володина. В 2012-м новым главой был назначен Валерий Радаев. С тех пор ситуация в области более чем стабильная. Тем более, что В. Володин продолжает пристально «опекать» ее и В. Радаева.
Выходец из системы «Газпрома» Сергей Жвачкин, руководящий Томской областью с того же 2012-го, весьма преуспел в наведении порядка там (Виктор Кресс оставил после себя ряд «нерешенных проблем»). Самый раскрученный критик губернатора – ЛДПРовец Алексей Диденко, председатель Комитета ГД по конституционному законодательству и государственному строительству. В прошлом году он успешно переизбрался депутатом в одном из томских округов благодаря межпартийной сделке (ЕР «отдала» округ ЛДПР персонально для него). А. Диденко участвует в выборах, но с самого начала дал понять, что ему лишь нужно окончательно закрепиться в статусе томского «политика № 2» на перспективу. Особых усилий ему для этого не потребуется, так как областная организация КПРФ находится в перманентном кризисе.
Пермский край, Новгородская, Рязанская и Ярославская области до недавнего времени управлялись главами либо изначально слабыми, либо ослабевшими и скомпрометированными в ходе элитных конфликтов. Кремль везде «обнулил игру», назначив врио, никак лично не связанных с предшественниками, не отягощенных грузом их ошибок. Электоральных и ресурсных оппозиционеров в этих регионах нет или они предпочли выстраивать отношения с будущими главами мирными способами.
Пост калининградского губернатора оказался вакантным после перевода Николая Цуканова в полпреды. Удмуртский глава Александр Соколов лишился президентского доверия и был отставлен после обвинений в коррупции. То есть в Калининградской области и Удмуртии тоже все было «обнулено» и с теми же примерно последствиями, что и в Пермском крае и других областях.
Особенно показательная ситуация сложилась в Марий Эл, где реальными оппонентами Леонида Маркелова много лет были лишь Иван Казанков и его сын Сергей, контролирующие СПК «Звениговский» (один из лидеров российского свиноводства) и региональное отделение КПРФ. Бывший глава (также снятый за коррупцию) ничего не мог сделать с ними, хотя пытался многократно. С Александром Евстифеевым же Казанковы буквально сходу заключили пакт. И в итоге марийские коммунисты не только не стали выдвигать своего кандидата, но и официально поддержали врио. А С. Казанков, в прошлом году буквально «вырвавший» у Л. Маркелова и ЕР думский округ, номинирован А. Евстифеевым в СФ.
Итак, в 10 регионах из 16 либо отсутствует сама почва для электоральной конкуренции, либо потенциальные конкуренты предпочли «пропустить ход». В Марий Эл КПРФ не только воздержалась от повторного выдвижения С. Мамаева, но и позволила своему региональному отделению присоединиться к кандидату власти. Нужно также понимать, что в большинстве случаев и партии, и тем более серьезные политические инвесторы стараются сейчас не «пережимать» из-за близости президентских выборов. Разумеется, ни у кого нет сомнений по поводу того, кто их выиграет. Но никому не известно, какая политическая конфигурация (в том числе кадровая) сформируется на активной стадии кампании и, главное, после подведения ее итогов и инаугурации. В такой ситуации участие в региональных кампаниях представляется избыточным и даже рискованным, самым правильным видится «встать на паузу». Это объективное следствие «президентоцентричности» нашей политической системы. Кстати, в 2011 г., накануне предыдущих президентских выборов, очень многие региональные интересанты заметно снизили активность.
В остальных пяти регионах проявились конкуренты или те, кого за таковых принимают.
Значительная часть бурятской элиты все последние годы прожила в ожидании выборов, на которых она сможет поквитаться с «варягом» Вячеславом Наговицыным (назначенным в 2007 г. и переназначенным в 2012-м году) за все свои обиды. Альтернативным лидером республики давно считали ее прокурора Валерия Петрова. Однако в качестве будущего «бурятского кандидата» обычно называли не его, а Иринчея Матханова, предпринимателя, лидера регионального отделения СР, депутата ГД с 2013 года. Но он в последние годы начал заметно сдавать позиции и в бизнесе, и в политике. В прошлом году И. Матханов даже не смог переизбраться в ГД (и в этих выборах не участвует). В этой ситуации на передний план выдвинулся Вячеслав Мархаев, бывший командир бурятского ОМОНа, первый секретарь Рескома КПРФ, в 2011 году прошедший в ГД, а в 2015-м году назначенный С. Левченко сенатором от Иркутской области.
Алексей Цыденов, как и предшественник не укорененный в регионе (7), едва осмотревшись, принялся налаживать отношения с В. Петровым. Вскоре все узнали, что врио и прокурор пришли к согласию, благо оно «материализовалось» в ряде назначений. А вскоре В. Петрова перевели в Москву на должность главного военного прокурора.
Все это, впрочем, отнюдь не означало, что А. Цыденову следовало расслабиться. В. Мархаев представлял опасность даже сам по себе. Как авторитетный местный политик. Желающие вложиться в него, преодолей он фильтр и зарегистрируйся, нашлись бы немедленно. Если даже не в Улан-Удэ, то в Иркутске, Москве. Да и дальнейший нейтралитет В. Петрова в такой ситуации мог бы оказаться под вопросом.
Так что нет ничего удивительного в том, что А. Цыденов не проявил никакого желания усложнять свое положение. И не стал помогать В. Мархаеву проходить фильтр. Тот собирал подписи самостоятельно и часть «автографов» муниципалов второго уровня оказалась «задвоенными». Конечно, победа над В. Мархаевым могла бы цениться больше, чем «референдумный» результат, который будет теперь. Ну а если бы все прошло «на грани второго тура»? Тогда ведь все, кто сейчас критикует А. Цыденова, немедленно хором принялись бы попрекать его «неубедительной» победой.
Вопрос не в том, что А. Цыденов действовал в своем интересе и два малоизвестных кандидата легко проскочили фильтр, а «нотабль» В. Мархаев уперся в шлагбаум. Вопрос в том, что система фильтрации в ее нынешнем виде делает подобные ситуации возможными и совершенно легальными.
Как отмечают авторы доклада, совершенно иначе развивались события в Свердловской области, которая из-за своей экономической «сложноустроенности», присутствия множества могущественных игроков, никогда не имела «хозяина» (таковым не был даже Эдуард Россель). Тем не менее все так или иначе отмечают, что Евгению Куйвашеву за пять лет удалось выстроить целую систему элитных договоренностей, сделавших его фигуру в известной мере безальтернативной, – считают эксперты ФоРГО, – о многом уже говорит тот факт, что руководителем Администрации губернатора в 2016 году был назначен Владимир Тунгусов, бывший вице-мэр Екатеринбурга, с 1990-х годов умело отбивавший атаки «области» на «город» и сам организовывавший эффектные удары.
Евгений Ройзман, победивший на выборах главы областного центра в 2013 году (тогда до союза Е. Куйвашева и В. Тунгусова было еще очень далеко, что «многое объясняет»), к настоящему времени остался одиночкой. Найдись хоть кто-то желающий ослабить губернатора – Е. Ройзман обязательно был бы востребован. Но таковых не обнаружилось. В свою очередь сам Е. Куйвашев не проявил интереса к «повышению легитимности» посредством «разгуливания» соперника. И никто не стал его к этому подталкивать. Полагаем, Е. Ройзман сам не ожидал, что для него все окажется настолько плохо.
Однако, будучи заложником своего публичного имиджа «бойца» и желая хоть как-то привлечь к себе внимание (в 2018 году истекает срок его полномочий, нужно оставаться в повестке), мэр организовал имитацию кампании. Вначале Е. Ройзман согласился на схему выдвижения от «ЯБЛОКА», прекрасно зная, что она заведомо незаконна, чревата автоматическим отказом в регистрации (8). А потом фактически отказался от сбора подписей, даже не стал открывать специальный счет в банке. Если бы Е. Ройзман смог сейчас предъявить хотя бы несколько десятков «автографов», критика муниципального фильтра с его стороны была бы хоть как-то оправдана (как в случае В. Мархаева). Поклонники явно ждали от него неких решительных действий, но он ограничился перебранкой, причем не с Е. Куйвашевым или В. Тунгусовым (ему с ними еще дальше жить), а с Эллой Памфиловой, не имеющей к его проблемам ровно никакого отношения.
У Е. Ройзмана есть иллюзии насчет собственной значимости в масштабе не только Свердловской области, но чуть ли не всей страны. Надеемся, что эта история его от них излечит – заключают авторы доклада.
По мнению экспертов ФоРГО, совершенно особая ситуация сложилась в Севастополе. Город лишь в 2014 году вернулся в Россию. Больше 20 лет он пробыл в составе Украины, что, конечно, не могло не наложить своего отпечатка на местную политику. Она остается слишком шумной даже по меркам таких «бунташных» российских регионов как Иркутская область. Будем надеяться, что постепенно все войдет в норму.
Поначалу там решили не проводить прямых выборов, как и в Крыму. После воссоединения губернатором города был назначен Сергей Меняйло. Довольно скоро он вступил в конфликт с Алексеем Чалым, который, как один из фронтменов «крымской весны», заслуженно пользуется большим авторитетом и известной политической автономией. В борьбе с С. Меняйло А. Чалый сделал ставку на требование прямых выборов. Не сразу, но она сыграла. В прошлом году Севастополю дали соответствующее разрешение, а вместо переведенного в полпреды С. Меняйло в город приехал «варяг», представитель «Ростеха» Дмитрий Овсянников.
А. Чалый из лидера оппозиции превратился в одного из ключевых союзников исполнительной власти. Что, естественно, вызвало активизацию разных «античаловских» деятелей, а их оказалось немало. Считается, что как минимум некоторые из них подпитываются из Симферополя, где так и не смирились с субъектовым статусом Севастополя. Д. Овсянников начал попадать под огонь критики, даже еще не успев ни с кем лично поссориться, просто за компанию с А. Чалым.
Желающих пошуметь на выборах нашлось много, но одни так и не были выдвинуты, а другие не смогли пройти фильтр. Олег Николаев, ресторатор и общественник, было отделившийся от А. Чалого, сумел «продать» себя как потенциально главного соперника (мог пойти от «Партии Роста») и был назначен директором «Корпорации развития Севастополя». «Справедливая Россия» не стала выдвигать лидера своего регионального отделения Евгения Дубовика (руководившего Департаментом внутренней политики при С. Меняйло), а «РОДИНА» – бывшего депутата Верховной Рады Владимира Колесниченко. Последний, оставаясь «родинцем», пошел было от «Партии Великое Отечество». Одно только это исключало его регистрацию. Чистые листы сдал в Горизбирком Виктор Резанов, номинированный партией «НАРОД ПРОТИВ КОРРУПЦИИ», про которого распускались слухи, что он «аффилирован» с силовыми структурами и командованием Черноморского флота.
Из кандидатов, публично нелояльных Д. Овсянникову, зарегистрирован лишь коммунист Роман Кияшко. Не похоже, чтобы он всерьез претендовал на губернаторство. К тому же, по сравнению с другими оппозиционными кандидатами, которые, как считалось могли бы составить конкуренцию действующим главам, таких как В. Мархаев, который с 2008 года руководит республиканской парторганизацией, был депутатом ГД, сейчас сенатор, или Е. Ройзман, который избирался мэром четвертого по величине города России (как и депутатом ГД), Р. Кияшко не обладает сколько-нибудь значимым политическим багажом. Из перечисленных севастопольских претендентов сколько-нибудь содержательным прошлым обладает лишь В. Колесниченко. Хотя драки в Раде, которыми он в свое время прославился, вряд ли можно записывать в актив.
Таким образом, в Бурятии, в Свердловской области, в Севастополе реализуются «референдумные» сценарии, –делают вывод эксперты.
Некий конкурентный потенциал они констатируют лишь в Карелии и Кировской области, где зарегистрированы «эсерка» Ирина Петеляева и, соответственно, «жириновец» Кирилл Черкасов с С. Мамаевым.
Авторы также высказались о необходимости «реновировать» муниципальный фильтр. Именно «реновировать», так как идею его отмены они не погддерживают, поскольку «требование надежно отсекать от выборов авантюристов, политических «рейдеров» и пр. никто не отменял. И партиям нужно и дальше стимулировать к выдвижению кандидатов на местных выборах, к работе с муниципалитетами».
По мнению авторов, в первую очередь следует исключить на будущее саму возможность повторения ситуации, когда кандидат парламентской партии, представленной в большинстве муниципалитетов региона, оказывается на обочине. Они полагают, что если партия представлена в 25 и более процентах муниципалитетов региона (хотя бы даже одним депутатом), то ее кандидат должен освобождаться от сбора подписей и регистрироваться автоматически.
Что касается собственно «реновации» фильтра, то, эксперты считают необходимым снизить его верхнюю планку. Причем применительно как к общему количеству муниципалов, которые должны подписаться в поддержку выдвижения кандидата, так и к количеству муниципалов второго уровня.
Также по их мнению, нужно прямо запретить собирать и сдавать в комиссии подписи в количестве, большем, чем необходимо для регистрации (собранные, но несданные подписи при этом должны «обнуляться»). Это снимет проблему манипуляций с «задвоенными» подписями и одновременно заставит кандидатов более тщательно подходить к работе со своими сторонниками в муниципалитетах и оформлению соответствующих документов.
В заключитальной части доклада эксперты ФоРГО составили «рейтинг успешности участия партий в выборах глав» . Учитывались не только победители, но и занявшие вторые, а также третьи места
Естественно, первые четыре места поделили парламентские партии – ЕР, КПРФ, ЛДПР и СР. С пятого по седьмое места расположились «ПАТРИОТЫ РОССИИ», «Гражданская Платформа» и «Коммунисты России».
