Материалы

Постановка проблемы

В последнее время широко обсуждается идея возвращения в избирательные бюллетени строки «против всех». В качестве основного аргумента целесообразности этого шага выдвигается гипотеза о том, что введение данной строки положительно скажется на явке избирателей, так как будет способствовать ее повышению благодаря расширению пространства выбора.

В настоящей аналитической записке экспертами Фонда рассматриваются исторические и международные аспекты появления строки «против всех» и соотношение с данными по явке избирателей.

При этом считаем необходимым подчеркнуть, что целесообразно разделять само право гражданина проголосовать на выборах против всех выдвинувшихся кандидатов (партий, избирательных блоков) и право использовать включенную в избирательный бюллетень отдельную строку «против всех» или иной, аналогичный, по сути, инструмент.

В современных политических практиках используются различные модели и подходы. Одни государства (и/или субъекты федеративных государств) не предоставляют своим гражданам права голосовать против всех (Великобритания, Германия, Россия, США, все американские штаты, кроме Невады). Другие – предоставляют и обеспечивают его реализацию, включая в бюллетени соответствующую строку (Белоруссия, Греция, Испания, Колумбия, штат Невада в США). Третьи – также предоставляют, но это право реализуется альтернативным способом (к примеру, во Франции избиратели, голосуя, опускают в урны бюллетени, запечатанные в специальные конверты, для того чтобы проголосовать против всех кандидатов им нужно запечатать пустой конверт или положить в него чистый лист бумаги).

В России строка «против всех» появилась в соответствии с Указом Президента Б.Н.Ельцина № 1400, от 21 сентября 1993 г., в котором кроме прочего было утверждено Положение «О выборах депутатов Государственной Думы», включающее норму о введении строки «против всех». В других государствах применяются более мягкие лексические формы.

Так, в англоязычных – None of the Above (NOTA), т.е. «ни один из перечисленных» (Индия), None of These Candidates, т.е. «ни один из этих кандидатов» (Невада), в испаноязычных - voto en blanco, т.е. «белый голос» (Испания, Колумбия).

Очевидно, что нет никакого единого стандарта, в том числе для развитых стран и «старых демократий». Предоставление возможности голосовать «против всех» обуславливается традициями и электоральными практиками конкретного государства.

Россия: История вопроса

В СССР, как известно, проводились безальтернативные выборы. При этом граждане фактически могли проголосовать как за кандидата от «блока коммунистов и беспартийных» – для этого было достаточно опустить в урну бюллетень, не сделав в нем никаких пометок, так и против, вычеркнув фамилию кандидата.

При введении альтернативных выборов в конце 1980-х годов порядок голосования в принципе не изменился, хотя в него, разумеется, внесли коррективы. От избирателей требовалось проголосовать по каждому кандидату. А для этого вычеркнуть все фамилии, кроме одной. Т.е. избиратель голосовал «за», не вычеркивая фамилию выбранного им кандидата. Чтобы проголосовать против всех, соответственно, нужно было вычеркнуть все фамилии.

В переходный период (1990-1993 гг.) российский законодатель начал смягчать требования. Для оформления волеизъявления стало достаточно проголосовать «за» выбранного кандидата, обведя его фамилию в бюллетене. Считалось, что это автоматически означает голосование против остальных. Против всех можно было проголосовать, опять же вычеркнув все фамилии. Такой порядок был закреплен, в частности, в Законе РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1803-I «О выборах главы местной администрации».

Современное российское законодательство базируется на Конституции, принятой 12 декабря 1993 года. Однако для нескольких подотраслей государственного права, в том числе избирательного права, «точкой отсчета» были «чрезвычайные» указы Президента Б.Н.Ельцина, изданные в сентябре-октябре 1993 г. в ходе ликвидации политического кризиса. Так, Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 было, кроме прочего, утверждено Положение «О выборах депутатов Государственной Думы», в котором впервые в отечественной истории предусматривалось включение в избирательный бюллетень отдельной строки «против всех». Последующие законодательные акты о выборах 1990-2000-х гг. воспроизводили эту норму.

Учитывая специфическую историю введения отдельной строки «против всех», ее вряд ли можно считать «демократическим завоеванием».

Строка «против всех» и явка на выборах

Для уточнения взаимосвязи наличия или отсутствия в избирательных бюллетенях строки «против всех» и явкой избирателей на выборах разных уровней, экспертами ФоРГО были проанализированы данные электоральной статистики выборов в Госдуму ФС РФ и региональных выборов с 1993 по 2011 г.

Строка «против всех», как сказано, была введена на первых выборах в Государственную Думу ФС РФ в 1993 г. Тогда явка составила 54,81%. На следующих выборах в 1995 г. она была существенно выше – 64,76%,.Однако на выборах 1999 г. явка снизилась до 61,85%, а на выборах 2003 г. – до 55,75%. В 2006 г. законодатель изъял строку «против всех» из бюллетеней. И на выборах 2007 г. явка выросла до 63,71%.

Последняя думская кампания (2011 г.) продемонстрировала, что интерес граждан к парламентским выборам вновь стал уменьшаться, явка понизилась до 60,10%.

Явка на выборах в Государственную Думу в 1993-2011 гг.

Очевидно, что явка избирателей является многофакторным показателем. И содержание избирательного бюллетеня – лишь один из факторов. Однако, анализ статистических данных показывает, что с 1995 г. явка снижалась, несмотря на то, что строка «против всех» в бюллетене была. А в 2007 г. на первых выборах, проводившихся после изъятия этой строки, явка резко выросла. Никто не может утверждать, что она тогда выросла благодаря изъятию. Но тем более нельзя настаивать на положительном влиянии строки «против всех» на рост явки избирателей.

Не менее показательным является сопоставление этих факторов по отдельным регионам.

Например, в Красноярском крае динамика явки следующая: 1997 г. – 39,14%, 2001 г. – 42,18%, 2007 г. – 37,29%, 2011 г. – 49,51%. Иными словами, после изъятия строки явка снизилась (2007 г.), но на следующих выборах резко выросла (2011 г.). Можно, правда, списать этот рост на совмещение очередных краевых выборов с федеральными (думскими).

Но нет оснований однозначно утверждать, что если бы этого совмещения не было бы, то явка продолжила бы снижаться.

Явка на выборах в Законодательное Собрание Красноярского края в 1997-2011 гг.

Данный вывод косвенно подтверждается при обращении и к опыту Свердловской области, ставшей «чемпионом» по количеству проведенных кампаний.

В этом регионе в 1994–2011 гг. работала двухпалатная Областная Дума, одна из палат которой – Законодательное Собрание – с 1996 г. избиралась по пропорциональной системе. Каждые два года полагалось ротировать половину ее состава и потому выборы проводились чаще, чем в других регионах. Только с 2011 г. область стала выбирать однопалатный парламент. Тут динамика явки впечатляет: 1996 – 32,03%, 1998 г. – 36,37%, 2000 г. – 62,22%, 2002 г. – 33,32%, 2004 г. – 56,64%, 2006 г. (после изъятия строки) – 27,91%, 2008 г. – 58,74%, 2010 г. – 35,71% 2011 г. – 50,97%.

Явка на выборах в Свердловской области в 1996-2011 гг.

В Белгородской области на выборах депутатов областной думы статистика  явки выглядит следующим образом: 2001 г. – 41,27%, 2005 г. – 55,6%, в 2010 г. – 64,7%. Эти данные свидетельствуют о росте явки после отмены графы «против всех» в 2006 году.

Явка на выборах в белгородской области в 2001-2010 гг.

В Республике Башкортостан на выборах депутатов Государственного Собрания - Курултая до отмены графы явка снижалась, однако сразу после отмены – существенно выросла: 1999 г. – 61,34%, 2003 г. – 54%, 2008 г. – 89,9%, 2013 г. – 48,75%. И нет оснований предполагать, что снижение явки в 2013 году каким-либо образом связано со строкой «против всех».

Явка на выборах в республике башкортостан в 1999-2013 гг.

Очевидно, что отсутствие (или наличие) строки «против всех» не оказывает на явку решающего влияния.

Это же подтверждается и данными социологических исследований, в которых анализировались мотивации избирателей для участия в выборах. По результатам опроса, проведённого «ЛЕВАДА-центром» в сентябре 2013 г., основными причинами для участия в региональных и местных выборах являются: гражданский долг (36%), привычка (16%), опасения избирателя, что его голос будет использован без его ведома (14%), стремление выразить свою политическую позицию вообще (11%), стремление помочь своему кандидату или партии (11%).  *

Причины для участия в региональных и местных выборах.

Таким образом, возможность проголосовать против всех кандидатов не входит в число социологически значимых мотивов для прихода на избирательные участки, в то время как стремление отдать свой голос за конкретную политическую силу является существенным основанием для участия в выборах. Можно с высокой долей вероятности предположить, что избирателям в большей степени нужна конкуренция идей, программ, подходов, личностных характеристик кандидатов, нежели, не персонифицированный протест «против всех».

*Опрос проведен 20-24 сентября 2013 года по репрезентативной всероссийской выборке городского и сельского населения среди 1601 человека в возрасте 18 лет и старше в 130 населенных пунктах 45 регионов страны. Распределение ответов приводится в процентах от общего числа опрошенных вместе с данными предыдущих опросов. Статистическая погрешность данных этих исследований не превышает 3,4%.

Строка «против всех» и качество народного представительства

Отдельно необходимо отметить, что в рамках действующего законодательства «де-факто» наличие строки «против всех» не может привести к созданию «партии «против всех», зато приведет к обязательному перераспределению голосов, отданных за эту «строку», в пользу остальных участников избирательного процесса, преодолевших минимальный барьер.

Таким образом, фактически, строка «против всех» ухудшает качество народного представительства, что на деле может привести к росту реального недовольства организацией избирательного процесса в стране.

Местный аспект строки «против всех»

В то же время, введение строки «против всех» возможно рассматривать как вполне эффективный инструмент для развития избирательных процедур по формированию органов местного самоуправления. Это может стать, по мнению экспертов Фонда, заградительным барьером для различного рода клановых и иных корпоративных и «cемейных» схем контроля за теми или иными муниципальными образованиями, что, к сожалению, является весьма актуальным для многих регионов России. Строка «против всех», и, соответственно, высокий процент голосования «против всех», могла бы стать на местном уровне, своего рода, «маркером неблагополучия», как для организаторов избирательного процесса, так и для федерального и регионального руководства политических партий.