Материалы

Гражданское общество в России находится в стадии формирования. Количество организаций и людей, занятых в некоммерческом секторе, постоянно растет.

Сегодня мировой опыт показывает, что развитие «третьего сектора» невозможно без активного участия и поддержки со стороны государства (подробнее об этом — см. главу 2. «Финансирование НКО: международная практика», стр. 16).

В 2012 году на государственную поддержку НКО в России было выделено 4,7 млрд. руб. (из них 1 млрд. руб. — на гранты Президента РФ). В 2013 году сумма поддержки увеличится: в федеральный бюджет заложено 8,285 млрд. руб. на поддержку «третьего сектора» (из них 2,37 млрд. руб. — на президентские гранты).

В настоящее время обсуждается вопрос о совершенствовании системы финансирования некоммерческих организаций. Дискуссия ведется в преддверии обнародования Президентской грантовой программы поддержки НКО на 2013 год и предложений по стимулированию уровня развития «третьего сектора» в России. Цель преобразований — обеспечение устойчивого развития «третьего сектора» в России, которое позволило бы вывести его на уровень современных развитых стран.

В современных демократиях политическая элита придает большое значение поддержке «третьего сектора», волонтерского и добровольческого движения. Традиционно специалисты, занятые в некоммерческом секторе и участвующие в волонтерской деятельности, пользуются особым уважением. В некоторых странах это закреплено на законодательном уровне. Так, Конгресс США в марте 2009 года принял «Акт о служении Америке» (Serve America Act). В нём отмечается, что работа в третьем секторе играет важную роль на протяжении всей истории США, а участие американцев в таких формах общественной активности как благотворительность и социальная опека является «жемчужиной национальной традиции страны». Первая леди Соединенных Штатов Америки Мишель Обама является исполнительным директором программы Public Allies Chiсago, в рамках которой проходит подготовка сотен руководителей для некоммерческих организаций. Канцлер ФРГ Ангела Меркель является волонтером движения "Белое кольцо" (Weisser Ring), которое оказывает помощь пострадавшим от криминала. В Великобритании члены королевской семьи работают в ряде социально ориентированных НКО и курируют некоторые из них. Например, принц Уильям патронирует около двух десятков общественных организаций.

 

По мнению авторов доклада, для обеспечения устойчивого развития «третьего сектора» в России необходимо:

      Выработать единую государственную концепцию формирования и поддержки «третьего сектора» в России. Она должна обеспечить не только создание благоприятных правовых, организационных, материальных и иных условий для стимулирования развития третьего сектора, но и реализацию ряда госпрограмм, предполагающих делегирование НКО части функций по оказанию социальных услуг населению. Это, в свою очередь, должно привести к переструктуризации «третьего сектора»: должна возрасти доля тех, кто оказывает социальные услуги населению, в то время как сейчас заметно преобладают организации, которые стремятся взять на себя функции общественного контроля и экспертизы. По мнению авторов доклада, переориентация НКО приведет к изменению отношения граждан к людям, занятым в «третьем секторе». Для сравнения: доля социально-ориентированных НКО об общего числа НКО в развитых странах составляет 60-70%, в то время как в России всего 13,5%.

      Создать единую информационную площадку о деятельности «третьего сектора». Предусмотреть появление в её рамках единой базы данных по грантовым и иным программам, реализуемым за счет средств государства.

      Обеспечить снятие бюрократических преград для доступа НКО к государственному финансированию. Механизм господдержки должен быть простым, открытым, равнодоступным и транспарентным.

      Установить механизмы компенсационных мер (налоговые вычеты, льготы и т.п.) для коммерческих организаций, предоставляющих средства социально ориентированным НКО.

      Ввести налоговые льготы для организаций «третьего сектора», которые оказывают социальные услуги населению.

      Предоставлять средства господдержки не только на реализацию проектов и программ некоммерческих организаций, но и на их операционную деятельность.

      Во всем мире государственное финансирование получают религиозные организации — как правило, на образовательные программы и помощь социально незащищенным слоям населения. В России институты традиционных конфессий также могли бы получать госфинансирование на эти виды деятельности.

 

Для достижения этих целей предлагается рассмотреть следующий управленческий алгоритм:

      Создать пул некоммерческих организаций — операторов (Автономная некоммерческая организация (АНО) — как наиболее оптимальная организационно-правовая форма[3]), ответственных за распределение грантов по направлениям + формирование легитимных экспертных советов при них. Подобные структуры, представляющие собой «зонтичные» организации, эффективно функционируют в странах Европейского союза. Так, например, в Великобритании к ним относится Ассоциация руководителей добровольных объединений, в ФРГ — Союз германских неправительственных организаций по вопросам политики развития, организация «Белое кольцо», в Швеции — «Форум Сид», организация «Спасем детей», в Дании — Датский совет организаций инвалидов, Датский молодежный совет и др.

      Предусмотреть, что эти же АНО-операторы должны выступать в качестве партнёров федеральных органов исполнительной власти, чьи социальные функции частично (вместе с необходимым финансированием) могут быть переданы третьему сектору в лице социально ориентированных НКО (например, Минобраз — различные формы внешкольного образования и детского отдыха, Минздрав — вопросы ухода за больными и престарелыми, Минспорттуризма — студенческий спорт, Минсвязи — саморегулирование Интернета, МВД — работа с потерпевшими и профилактика преступности, Минобороны — поддержка поисковых отрядов и патриотическое воспитание и т.д. и т.п.). Все вопросы, связанные с определением стратегических приоритетов поддержки организаций «третьего сектора», а также подготовкой, согласованием и принятием решений по их финансированию курируются Президентом РФ.

      Одной из целей работы этих АНО должно быть создание крупных общенациональных НКО или сетевого объединения региональных и межрегиональных НКО по соответствующим направлениям деятельности. В ходе оказания услуг по распределению грантов АНО должны также осуществлять профессиональную подготовку организаций «третьего сектора», необходимую для квалифицированного выполнения грантовых программ и впоследствии для выполнения ими части государственных услуг для населения.

 

      В качестве возможных направлений деятельности, исходя из текущей структуры «третьего сектора», можно предложить следующие:

·         Социальная помощь (бездомные, инвалиды, малообеспеченные слои населения и т.д.)

·         Социально-культурная деятельность (просвещение, культура, досуг и т.д.)

·         Правозащитная деятельность (юридическая поддержка, профилактика и т.д.)

·         Историческая и военно-патриотическая деятельность

·         Экология и среда обитания

·         Детская проблематика (сироты, усыновление, насилие в семье и т.д.)

·         Здравоохранение, профилактика и охрана здоровья

 

 

В настоящее время федеральный закон «О некоммерческих организациях» №7-ФЗ от 1996 года определяет 14 организационно-правовых форм НКО:

      общественные организации (объединения)

      религиозные организации (объединения)

      общины коренных малочисленных народов РФ

      казачьи общества

      некоммерческие партнерства

      автономные некоммерческие организации

      социальные, благотворительные и иные фонды

      ассоциации и союзы, в том числе профессиональные

      государственные компании

      государственные корпорации

      государственные учреждения

      муниципальные учреждения

      частные учреждения

      бюджетные учреждения

Следует указать на проблему определений – как видно, в перечне организационно-правовых форм смешаны и формы, указывающие на характер деятельности НКО – например, казачьи общества, и формы юридических лиц – например, некоммерческие партнерства. Причем в число подобных юридических лиц, согласно реестру Министерства юстиции, входят как учреждения, осуществляющие (по крайней мере, частично) коммерческую деятельность (например, частные школы и комбинаты питания), так и реальные СО НКО.

При этом, описывая формы НКО, закон №7-ФЗ не выделяет организации «третьего сектора». Однако в данном докладе речь будет идти именно о «третьем секторе», а не обо всех НКО в целом. Чтобы вычислить приблизительно число организаций «третьего сектора», авторы доклада изъяли всего перечня НКО, зарегистрированных Минюстом, политические партии, государственные корпорации, государственно-общественные объединения, ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств, ассоциации экономического развития, садоводческие, огороднические, дачные и иные товарищества, советы муниципальных образований, ТСЖ, ТПП, нотариальные палаты, учреждения.

 

На сегодняшний день единственные законодательные нормы, наиболее приближенно описывающие организации «третьего сектора», — статьи закона №7?ФЗ, п. 2.1 статьи 2 «Некоммерческие организации» и статья 31.1 «Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления». Они были введены в №7-ФЗ в соответствии с законом №40-ФЗ, формулирующим понятие социально ориентированной некоммерческой организации (СО НКО).

СО НКО признаются некоммерческие организации, созданные в предусмотренных законом «О некоммерческих организациях» формах и осуществляющие в соответствии с учредительными документами следующие виды деятельности, направленные на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в РФ:

1. социальная поддержка и защита граждан;

2. подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;

3. оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам;

4. охрана окружающей среды и защита животных;

5. охрана и в соответствии с установленными требованиями содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;

6. оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;

7. профилактика социально опасных форм поведения граждан;

8. благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества;

9. деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности;

10. иные виды деятельности, установленные федеральными законами и законами субъекта РФ дополнительно к вышеперечисленным.

По данным на 14.03.2013, в разделе «Информация о зарегистрированных некоммерческих организациях» на сайте Министерства юстиции РФ числится 405 720 НКО. Из них 221 073 организации имеют статус «зарегистрированных» (остальные — «исключенных»). Из числа зарегистрированных НКО непосредственно к «третьему сектору» авторы доклада отнесли 192 956 организаций.

По своим основным показателям российский «третий сектор» заметно отстает от «третьего сектора» в развитых странах (преимущественно государств Западной Европы и Северной Америки). Так, в РФ доля доходов НКО в ВВП составляет 0,9%. В развитых государствах этот показатель — 6,5%[4]. В России в организациях «третьего сектора» занято 1,1% от общей численности занятых. А в развитых странах число занятых — 7,1%. Доля СО НКО в РФ — 13,5%. В государствах Западной Европы и Северной Америки — 60-70%[5].

Уровень развития сектора НКО в России и развитых странах

	В России	В развитых странах (средней показатель)
Доля НКО в ВВП	0,9%	6,5%
Доля занятых в «третьем секторе»	1,1%	7,1%
Доля социально ориентированных НКО от общего числа НКО	13,5%	60-70%

Основная форма финансирования организаций «третьего сектора» в мире — государственная поддержка.

В среднем, по совокупной оценке, в развитых странах государственное финансирование НКО составляет 48% их дохода (в развивающихся — 22%, в России — 5%), доходы от деятельности, включая членские взносы — 35% (в развивающихся странах — 61%, в России — 22%), пожертвования бизнеса, граждан и зарубежных фондов — 17% (в развивающихся странах — 17%, в России — 73%) (оценка The Boston Consulting Group, 2011 г.).

Доля государственного финансирования в доходах негосударственных НКО (выборочно по группам стран, %):

      Западная Европа, Канада. Израиль — 54%

      Восточная Европа — 42%

      Англосаксонские страны — 36%

      Скандинавия — 35%

      Развитые страны Азии — 34%

      Латинская Америка — 19%[6].

Большая часть государственных средств передается социально значимым НКО, т.е. тем, которые оказывают социальные услуги населению и работают в тесном сотрудничестве с государственными органами — как правило, в рамках целевых программ министерств и ведомств.

Помимо этого осуществляется финансирование следующих направлений деятельности:

      Участие представителей НКО в качестве экспертов в государственных органах, которые вырабатывают направления социальной политики, подготавливают законодательные акты, формируют и реализуют социальные программы. НКО могут дать свои заключения о документе или выступить на слушаниях и т.п.;

      Реализация совместных проектов (программ);

      Построение региональных сетевых структур для обеспечения сотрудничества государственных организаций и НКО;

      Участие в работе консультативных комитетов для обмена информацией и координации процесса предоставления социальных услуг.

В международной практике господдержка «третьего сектора» может осуществляться в следующих формах:

      Во-первых, путем выделения субсидий на операционную деятельность;

      Во-вторых, в виде предоставления грантов на конкретные программы;

      В-третьих, за счет оплаты услуг, предоставляемых общественными организациями органам власти (на контрактной основе);

      В-четвертых, путем финансирования исполнения функционала, делегированного от государства к НКО (в рамках соглашений, заключаемых между органами власти и НКО);

      В-пятых, посредством предоставления НКО налоговых льгот.

Развитие некоммерческого сектора в современном обществе невозможно без активного участия и поддержки со стороны государства.

В 2013 году сумма государственной поддержки НКО в России составит 8,285 млрд. руб. Из них сумма президентских грантов — 2,37 млрд. руб. Это заметный рост финансирования по сравнению с 2012 годом, когда было выделено 4,7 млрд. руб., в т.ч. 1 млрд. руб. — на президентские гранты.

В России сложились следующие формы государственной финансовой поддержки организаций «третьего сектора»:

1. Гранты — целевые средства, безвозмездно и безвозвратно предоставляемые НКО на реализацию конкретных проектов (программ). Данные проекты (программы) должны быть направлены на создание общественных благ, оказание социальной поддержки, реализацию профессиональных, общественных интересов отдельных групп населения.

2. Субсидии — средства, которые безвозмездно выделяются государством бюджетам другого уровня, юридическим лицам (НКО входят в их число), а также физическим лицам — на условиях долевого финансирования целевых расходов.

3. Контрактные отношения — размещение у некоммерческих организаций заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд[7].

В настоящее время существуют три вида контрактных отношений между государственными (муниципальными) органами власти и НКО:

3.1 Заключение государственных (муниципальных) контрактов на основании ст. 72 Бюджетного Кодекса РФ.

3.2 Фактическое возмещение затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, которое в ст. 78 ныне действующей редакции Бюджетного кодекса РФ называется не контрактом, а субсидией.

3.3. Предоставление субсидий НКО, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, согласно ст. 69.1 БК РФ , в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам;

4. Предоставление льгот. Они предоставляются как самим НКО, так и лицам (физическим и юридическим), осуществляющим пожертвования в их пользу. Но в настоящий момент это происходит фрагментарно и касается менее 1% НКО.

 

На этом фоне существующая система поддержки НКО подвергается критике. Основные претензии к ней:

      непрозрачность механизма финансирования НКО;

      отсутствие достаточного количества информации об объемах финансовых средств, выделяемых конкретным НКО;

      нетранспарентный отбор субъектов, ответственных за организацию и проведение конкурсов президентских грантов (НКО-операторов);

      слабая организация системы отчетности НКО о результатах работы по грантовым программам;

      распыление финансовых ресурсов на небольшие проекты, препятствующее формированию крупных («зонтичных») национальных НКО.

 

Несмотря на выделяемые органами власти средства и широкую номенклатуру форм государственной поддержки, можно констатировать недостаток финансирования организаций российского «третьего сектора».

Недофинансирование связано, прежде всего, с растущим притоком людей в организации «третьего сектора». И эта тенденция будет только нарастать. Во-первых, из-за роста популярности работы в «третьем секторе». Во-вторых, по причине запроса населения на активизацию роли НКО в жизни общества. В восприятии населения они должны стать основным проводником, с помощью которого общественные ценности будут доноситься до государственных органов, а решения получат обратную связь в обществе.

Помимо недофинансирования «третий сектор» в России сталкивается с целым рядом других проблем. В их числе:

      Недостаточная профессионализация НКО. В настоящее время у органов государственной власти есть желание оказывать поддержку «третьему сектору» и делегировать его представителям свои функции. Однако сами общественные организации ориентируются скорее на контроль за выполнением социальных полномочий, чем на самостоятельное предоставление услуг населению;

      Низкий уровень доверия. К сожалению, как показывают все существующие социологические исследования в России уровень доверия некоммерческому сектору невысок. Это связано с инерцией советского и позднесоветского периода, когда общественная деятельность во многом носила имитационный характер, а людям, занятым в ней, предъявлялись пониженные профессиональные требования.

      Отсутствие стабильного притока молодых специалистов, ведущее к снижению функциональных возможностей НКО;

      Недостаточное информирование населения о деятельности общественных институтов. Так, согласно опросу исследовательской группы ЦИРКОН, проведенному в ноябре 2012 года, 44% респондентов ничего не знали об НКО[8].

 

Таким образом, говоря о «третьем секторе» в России, можно констатировать, что  ему свойственны следующие черты:

      Он находится в стадии развития;

      Тенденция притока людей в организации «третьего сектора» будет возрастать;

      Он сталкивается с проблемой недофинансирования;

      Существует два способа значительного притока средств в «третий сектор»: стимулирование благотворительности и передача ряда государственных услуг на контрактной основе;

      В то же время, у СО НКО существует проблема недостаточной профессионализации для оказания квалифицированных услуг населению.

 

Участие государства в финансировании некоммерческих организаций (НКО) — норма для международной практики. В большинстве стран органы государственной власти оказывают финансовую помощь «третьему сектору». Делается это либо напрямую, либо за счет использования посредников из числа специальных организаций или самих НКО.

Лидирующие позиции по объемам помощи, предоставляемой НКО, занимают экономически развитые страны. При этом, доля частной поддержки НКО, а также собственных ресурсов организаций в них заметно уступает вкладу со стороны государств. По совокупной оценке в развитых странах (ключевые позиции среди которых занимают субъекты региона Евро-Атлантики) государственное финансирование НКО составляет 48% их дохода. В развивающихся государствах этот показатель меньше более чем в два раза — 22%. Доходы от деятельности, включая членские взносы, в развитых странах составляют 35%, в развивающихся — 61%. На пожертвования со стороны коммерческих структур, граждан и зарубежных источников в развитых и развивающихся странах приходится 17% доходов НКО[9].

Источник: The Boston Consulting Group. 2011

Государственная поддержка воспринимается НКО в ряде западных стран как неотъемлемый источник их финансирования. Любые попытки её ограничения подвергаются резкой критике. Не случайно, в Великобритании действующий кабинет министров во главе с Д.Кэмероном, пойдя на снижение помощи общественным организациям в рамках борьбы с бюджетным дефицитом, решил частично компенсировать возникшие финансовые издержки НКО. Для этого был создан специальный «Транзитный фонд» (Transition Fund).

В ряде случаев финансовая поддержка со стороны государственных органов составляет большую долю бюджета НКО. Например, в доходной части бюджета организации Transparency International (резидент Германии) на 2013 год из общей суммы в ?28,17 млн. на средства, полученные от правительственных ведомств различных стран, приходится ?25,56 млн. В числе государственных доноров организации фигурируют Агентство США по международному развитию, Министерство международного развития Великобритании, Канадское агентство международного развития, МИД ФРГ, МИД Франции и др[10].

Финансовая помощь со стороны государства оказывается за рубежом как полностью самостоятельным НКО, так и организациям в той или иной степени связанным с исполнительной властью и/или действующим в её интересах. Аффилированность таких НКО носит либо неформальный характер, либо признается официально. Именно таким НКО государство чаще всего старается делегировать часть своих внутри- и внешнеполитических полномочий.

1. Система принятия решений о государственном финансировании «третьего сектора»

В международной практике система принятия политических решений о государственном финансировании НКО, как правило, централизована. В президентских республиках речь идет о президенте и ассоциированных с ним структурах (таких как аппарат, секретариат или кабинет главы государства). В странах, где ключевая управленческая роль принадлежит правительству (в Европейском союзе это, в основном, конституционные монархии и парламентские республики) в подобном качестве выступает премьер-министр и связанные с ним ведомства (канцелярия премьер-министра, аппарат главы правительства и др.).

Наиболее показательная система принятия решений о государственном финансировании НКО существует в США. Все вопросы, связанные с определением стратегических приоритетов поддержки организаций «третьего сектора», а также подготовкой, согласованием и принятием решений по их финансированию курируются президентом и соответственно аппаратом Белого дома (президентской администрацией)[11]. В функции последнего входит планирование, разработка и согласование решений по вопросам поддержки НКО. Непосредственное принятие решений осуществляется главой государства.

Будучи центром принятия политических решений, президент может санкционировать и непосредственное выделение финансовых средств на поддержку «третьего сектора». Например, в 2009 году действующий президент США Б.Обама принял решение о расширении государственной поддержки волонтерским и благотворительным НКО. Оно было озвучено в его послании Конгрессу. На основании президентской инициативы парламент США в марте 2009 года принял «Акт о служении Америке» (Serve America Act).

Положения закона позволили Белому дому создать «Фонд социальных инноваций» (Social Innovation Fund) — специальную программу по выделению средств волонтерским и добровольческим НКО. Государственная часть его финансовой базы[12] формируется Конгрессом на основе запросов главы государства при ежегодном утверждении проектов федерального бюджета.

Совпадение точки принятия политического решения и института выделения средств для «третьего сектора»[13] сложилось и в Великобритании. Здесь в этом качестве выступает премьер-министр. Свои инициативы он реализует, опираясь на Аппарат премьер-министра (Office of the Prime Minister) и Секретариат кабинета министров (Cabinet Office).

Так, в июле 2010 года премьер Д.Кэмерон дал старт реализации программы «Большого общества» (Big Society)[14]. Одна из её основных идей — поддержка развития волонтерского движения и социально-ответственных НКО. В 2011 году в рамках реализации этой программы решением Д.Кэмерона был создан банк Big Society Capital (BSC). С санкции премьера кабмин предоставил ему большую часть активов в размере ?400 млн.[15] Одновременно глава правительства через Секретариат кабмина запустил целый ряд отдельных инициатив по поддержке социально-ориентированных НКО.

Аналогичная модель существует и в Японии, где в качестве центра принятия решений и выделения финансовых средств выступает глава правительства. При этом он может не только выделять НКО финансирование, но и предоставлять им и их донорам налоговые льготы. Например, в 2010 году тогдашний глава японского правительства Ю.Хатояма санкционировал введение нового льготного формата налогообложения для доноров НКО. Из суммы, облагаемой подоходным налогом, стала вычитаться половина средств, выделяемых ими на поддержку общественных организаций.

2. Инструменты государственного финансирования НКО

Под инструментами, посредством которых реализуется государственное финансирование НКО, подразумевается пул институтов, осуществляющих непосредственное предоставление финансовых средств структурам «третьего сектора». Они ответственны за выполнение политических решений, принятых высшим руководством страны. В качестве таких инструментов могут выступать как ведомства исполнительной власти, так и различные негосударственные структуры.

Инструменты, через которые государство финансирует общественные организации, в зарубежных странах достаточно типичны. Они делятся на три группы:

      В первую входят органы государственной власти;

      Вторая группа включает специальные организации, как негосударственные, так и с государственным участием, созданные для поддержки институтов гражданского общества;

      Третья группа состоит из самих некоммерческих организаций, которым исполнительная власть делегировала права по предоставлению НКО государственных ресурсов.

Пул государственных органов, наделенных полномочиями по финансированию НКО, также делится на три группы:

      К первой относятся ведомства исполнительной власти, обеспечивающие работу государственных институтов, принимающих политические решения. Ими могут быть Исполнительное управление президента (в США), Секретариат кабинета министров (в Великобритании), кабинет премьер-министра (во Франции) и др.;

      Вторую группу представляют министерства и ведомства общего профиля;

      В третью входят специализированные и узкоспециализированные ведомства. Они или курируют общественную проблематику в целом или концентрируются на вопросах «третьего сектора».

Специальные организации, участвующие в финансовой господдержке НКО, делятся на четыре основные группы:

      К первой относятся фонды национальных лотерей;

      Ко второй — особые целевые фонды;

      К третьей — специализированные финансово-кредитные учреждения;

      К четвертой — негосударственные организации, в том числе коммерческого типа.

Наконец, третья группа инструментов, через которые осуществляется государственное финансирование, состоит из двух категорий:

      В первую входят некоммерческие организации «зонтичного» типа;

       Во вторую — НКО, выступающие в роли операторов, распределяющих госсредства.

    Органы государственной власти

В группе государственных органов власти, финансирующих НКО, ведущие позиции занимают министерства и ведомства общего профиля. В правительствах евро-атлантических государств практически каждый исполнительный институт регулярно выделяет финансовые средства НКО. Причем министерства и ведомства работают с традиционным для себя кругом организаций. В него входят НКО, сфера деятельности которых совпадает с функционалом того или иного государственного органа.

Взаимодействие с профильными НКО структурных подразделений
правительства Великобритании

Например, в Великобритании целевые группы «подведомственных» НКО закреплены за каждым структурным подразделением правительства. Они есть не только у министерств, но и у Секретариата кабинета министров и входящих в него департаментов.

Сопоставимая с британской, но более разветвленная система сложилась в Соединенных Штатах. Здесь полномочия по финансированию НКО есть у исполнительных департаментов (министерств) федерального правительства, правительственных агентств, независимых федеральных агентств, а также отдельных структурных подразделений исполнительных департаментов. Так, в системе Государственного департамента (исполнительный департамент) за финансирование НКО отвечают он сам, Агентство США по международному развитию (агентство федерального правительства) и отдельные управления Госдепартамента. К таковым, в частности, относится Управление Госдепартамента по вопросам населения, беженцев и миграции.

Ежегодно федеральные ведомства США реализуют порядка 900 грантовых программ. Они осуществляются 26 исполнительными органами и проходят по 21 категории — от искусства и развития общественных структур до здравоохранения и защиты окружающей среды. Часть заложенных в этих программах средств выделяется НКО.

Во Франции пул инструментов финансирования сочетает британские и американские черты. Во-первых, финансирование может осуществляться кабинетом премьер-министра и Советом министров. Во-вторых, подобными полномочиями наделены отдельные правительственные министерства и ведомства. В-третьих, к числу инструментов финансирования относятся местные органы власти (префектуры), которым данная функция делегирована Совмином.

Специализированные исполнительные структуры в основном представлены министерствами, курирующими социальный сектор и систему здравоохранения. В США это Министерство здравоохранения и социального обеспечения. В Швеции — Министерство по социальным делам и здравоохранению. В Дании к таким ведомствам относится Министерство социальных дел и интеграции. Во Франции подобных государственных институтов два. Это Министерство труда, занятости и социальных дел и Министерство по социальным делам и здравоохранению.

Узкоспециализированные институты власти, в компетенции которых находятся вопросы взаимодействия с гражданским обществом, встречаются значительно реже. В настоящее время наиболее показательные примеры таких ведомств функционируют в Великобритании и США. Причем с точки зрения организационного профиля они заметно отличаются друг от друга. В Британии используется централизованный подход. Основные полномочия по «третьему сектору» делегированы одной исполнительной структуре. В США предпочтение отдается принципу децентрализации. Работа с НКО ведется несколькими структурами, находящихся в разном исполнительном статусе.

В Великобритании ведомством, отвечающим за отношения с общественными организациями, выступает Департамент гражданского общества — ДГО (Office for Civil Society). Он был создан в мае 2010 года вместо Департамента третьего сектора и является подразделением Секретариата кабинета министров.

В Соединенных Штатах основную работу по НКО курируют три узкоспециализированные структуры.

      Во-первых, это Корпорация государственной и муниципальной службы (Corporation for National and Community Service)[16]. Она была создана на основании соответствующего акта Конгресса в 1993 году. Несмотря на своё название, корпорация имеет статус федерального агентства и отвечает за взаимодействие с социально ориентированными и волонтёрскими НКО.

      Во-вторых, речь идет об Управлении по религиозному и соседскому сотрудничеству (White House Office of Faith-based and Neighborhood Partnerships). Оно входит в Совет по внутренней политике (Domestic Policy Council) аппарата Белого дома. В ведении управления — благотворительная деятельность НКО широкого профиля, религиозных НКО и организаций отдельных сообществ.

      Третий узкоспециализированный исполнительный орган — Управление социальных инноваций и гражданского участия (Office of Social Innovation and Civic Participation). Оно также является структурным подразделением Совета по внутренней политике. Управление специализируется на развитии социального предпринимательства для решения общественных проблем.

    Специальные организации

Среди специальных организаций, через которые государство финансирует некоммерческие структуры, наибольшее распространение имеют фонды национальных лотерей.

Так, в Британии в роли подобной структуры выступают «Фонд Большой лотереи» (Big Lottery Fund). В Бельгии средства для поддержки НКО выделяются через фонды национальной лотереи Belgium Lotto. В Хорватии доходы государственной лотереи вошли в стартовый капитал созданного в октябре 2003 года Национального фонда развития гражданского общества. В свою очередь в Дании в аналогичном качестве выступает «Фонд футбольных тотализаторов и лотерей».

Вторую группу специальных организаций представляют целевые фонды. Например, в Венгрии в подобном качестве выступает Национальный гражданский фонд. Его аналогом в Чехии является «Фонд финансирования фондов». В Дании к числу подобных структур относится «Фонд проектов».

Третьим типом специальных организаций являются особые финансово-кредитные учреждения. Речь идет о банках, созданных при участии государства, и ориентированных на поддержку «третьего сектора». В настоящее время такие структуры чаще всего имеют статус социальных инвестиционных банков.

Великобритания — пионер в области развития институтов подобного рода. Здесь лидирующие позиции занимает банк Big Society Capital (BSC). Работать данное учреждение начало с апреля 2012 года. Его активы составляют ?600 млн. Основной задачей банка является финансовая поддержка НКО и гражданского общества в целом в рамках реализации правительственной программы «Большое общество».

Наконец, четвертая категория специальных организаций, участвующих в государственном финансировании НКО, представлена негосударственными структурами часто коммерческого профиля. В основном они выступают в роли институтов, управляющих государственными фондами и программами поддержки НКО.

    Некоммерческие организации

Формат государственного финансирования НКО через организации «третьего сектора» реализуется в рамках двух моделей — в первой полномочия по выделению финансовых средств делегируются «зонтичным» НКО; вторая модель подразумевает использование в аналогичном качестве НКО-операторов.

НКО «зонтичного» типа чаще всего представляют собой крупные объединения, состоящие из нескольких общественных структур, имеющих одинаковый функциональный профиль. Причем они могут полностью контролировать тот или иной сегмент общественной активности, выступая в качестве национальных НКО. Например, в Дании Датский молодежный совет (Dansk Ungdoms F?llesr?d — DUF) объединяет 70 организаций, членами которых являются 600 тыс. детей. В свою очередь в Датский совет организаций инвалидов (Danske Handicaporganisationer — DH) входит 32 общественные структуры, объединяющие 320 тыс. человек. А, например, в Швеции, «Форум Сид» (Forum Syd), занимающийся вопросами общественной дипломатии и международного развития, объединяет 200 НКО. Это большая часть шведских организаций подобного профиля.

Ряд «зонтичных» НКО оформляются в форме крупных ассоциаций и союзов. Так, в Великобритании к подобным НКО, в частности, относятся Ассоциации руководителей добровольных объединений и Ассоциация благотворительных фондов, в ФРГ — Союз германских неправительственных организаций по вопросам политики развития (VENRO), в Норвегии — Ассоциация некоммерческих организаций Норвегии (Frivillighet Norge) и др.

Организационная структура НКО-операторов далеко не всегда столь же разветвлена. Это могут быть и сравнительно небольшие организации. НКО-операторы отбираются органами государственной власти не по организационным, а функциональным критериям. В частности, учитывается опыт общественной организаци�