Материалы

Гражданское общество в России находится в стадии формирования. Количество организаций и людей, занятых в некоммерческом секторе, постоянно растет.

Сегодня мировой опыт показывает, что развитие «третьего сектора» невозможно без активного участия и поддержки со стороны государства (подробнее об этом — см. главу 2. «Финансирование НКО: международная практика», стр. 16).

В 2012 году на государственную поддержку НКО в России было выделено 4,7 млрд. руб. (из них 1 млрд. руб. — на гранты Президента РФ). В 2013 году сумма поддержки увеличится: в федеральный бюджет заложено 8,285 млрд. руб. на поддержку «третьего сектора» (из них 2,37 млрд. руб. — на президентские гранты).

В настоящее время обсуждается вопрос о совершенствовании системы финансирования некоммерческих организаций. Дискуссия ведется в преддверии обнародования Президентской грантовой программы поддержки НКО на 2013 год и предложений по стимулированию уровня развития «третьего сектора» в России. Цель преобразований — обеспечение устойчивого развития «третьего сектора» в России, которое позволило бы вывести его на уровень современных развитых стран.

В современных демократиях политическая элита придает большое значение поддержке «третьего сектора», волонтерского и добровольческого движения. Традиционно специалисты, занятые в некоммерческом секторе и участвующие в волонтерской деятельности, пользуются особым уважением. В некоторых странах это закреплено на законодательном уровне. Так, Конгресс США в марте 2009 года принял «Акт о служении Америке» (Serve America Act). В нём отмечается, что работа в третьем секторе играет важную роль на протяжении всей истории США, а участие американцев в таких формах общественной активности как благотворительность и социальная опека является «жемчужиной национальной традиции страны». Первая леди Соединенных Штатов Америки Мишель Обама является исполнительным директором программы Public Allies Chiсago, в рамках которой проходит подготовка сотен руководителей для некоммерческих организаций. Канцлер ФРГ Ангела Меркель является волонтером движения "Белое кольцо" (Weisser Ring), которое оказывает помощь пострадавшим от криминала. В Великобритании члены королевской семьи работают в ряде социально ориентированных НКО и курируют некоторые из них. Например, принц Уильям патронирует около двух десятков общественных организаций.

 

По мнению авторов доклада, для обеспечения устойчивого развития «третьего сектора» в России необходимо:

      Выработать единую государственную концепцию формирования и поддержки «третьего сектора» в России. Она должна обеспечить не только создание благоприятных правовых, организационных, материальных и иных условий для стимулирования развития третьего сектора, но и реализацию ряда госпрограмм, предполагающих делегирование НКО части функций по оказанию социальных услуг населению. Это, в свою очередь, должно привести к переструктуризации «третьего сектора»: должна возрасти доля тех, кто оказывает социальные услуги населению, в то время как сейчас заметно преобладают организации, которые стремятся взять на себя функции общественного контроля и экспертизы. По мнению авторов доклада, переориентация НКО приведет к изменению отношения граждан к людям, занятым в «третьем секторе». Для сравнения: доля социально-ориентированных НКО об общего числа НКО в развитых странах составляет 60-70%, в то время как в России всего 13,5%.

      Создать единую информационную площадку о деятельности «третьего сектора». Предусмотреть появление в её рамках единой базы данных по грантовым и иным программам, реализуемым за счет средств государства.

      Обеспечить снятие бюрократических преград для доступа НКО к государственному финансированию. Механизм господдержки должен быть простым, открытым, равнодоступным и транспарентным.

      Установить механизмы компенсационных мер (налоговые вычеты, льготы и т.п.) для коммерческих организаций, предоставляющих средства социально ориентированным НКО.

      Ввести налоговые льготы для организаций «третьего сектора», которые оказывают социальные услуги населению.

      Предоставлять средства господдержки не только на реализацию проектов и программ некоммерческих организаций, но и на их операционную деятельность.

      Во всем мире государственное финансирование получают религиозные организации — как правило, на образовательные программы и помощь социально незащищенным слоям населения. В России институты традиционных конфессий также могли бы получать госфинансирование на эти виды деятельности.

 

Для достижения этих целей предлагается рассмотреть следующий управленческий алгоритм:

      Создать пул некоммерческих организаций — операторов (Автономная некоммерческая организация (АНО) — как наиболее оптимальная организационно-правовая форма[3]), ответственных за распределение грантов по направлениям + формирование легитимных экспертных советов при них. Подобные структуры, представляющие собой «зонтичные» организации, эффективно функционируют в странах Европейского союза. Так, например, в Великобритании к ним относится Ассоциация руководителей добровольных объединений, в ФРГ — Союз германских неправительственных организаций по вопросам политики развития, организация «Белое кольцо», в Швеции — «Форум Сид», организация «Спасем детей», в Дании — Датский совет организаций инвалидов, Датский молодежный совет и др.

      Предусмотреть, что эти же АНО-операторы должны выступать в качестве партнёров федеральных органов исполнительной власти, чьи социальные функции частично (вместе с необходимым финансированием) могут быть переданы третьему сектору в лице социально ориентированных НКО (например, Минобраз — различные формы внешкольного образования и детского отдыха, Минздрав — вопросы ухода за больными и престарелыми, Минспорттуризма — студенческий спорт, Минсвязи — саморегулирование Интернета, МВД — работа с потерпевшими и профилактика преступности, Минобороны — поддержка поисковых отрядов и патриотическое воспитание и т.д. и т.п.). Все вопросы, связанные с определением стратегических приоритетов поддержки организаций «третьего сектора», а также подготовкой, согласованием и принятием решений по их финансированию курируются Президентом РФ.

      Одной из целей работы этих АНО должно быть создание крупных общенациональных НКО или сетевого объединения региональных и межрегиональных НКО по соответствующим направлениям деятельности. В ходе оказания услуг по распределению грантов АНО должны также осуществлять профессиональную подготовку организаций «третьего сектора», необходимую для квалифицированного выполнения грантовых программ и впоследствии для выполнения ими части государственных услуг для населения.

 

      В качестве возможных направлений деятельности, исходя из текущей структуры «третьего сектора», можно предложить следующие:

·         Социальная помощь (бездомные, инвалиды, малообеспеченные слои населения и т.д.)

·         Социально-культурная деятельность (просвещение, культура, досуг и т.д.)

·         Правозащитная деятельность (юридическая поддержка, профилактика и т.д.)

·         Историческая и военно-патриотическая деятельность

·         Экология и среда обитания

·         Детская проблематика (сироты, усыновление, насилие в семье и т.д.)

·         Здравоохранение, профилактика и охрана здоровья

 

 

В настоящее время федеральный закон «О некоммерческих организациях» №7-ФЗ от 1996 года определяет 14 организационно-правовых форм НКО:

      общественные организации (объединения)

      религиозные организации (объединения)

      общины коренных малочисленных народов РФ

      казачьи общества

      некоммерческие партнерства

      автономные некоммерческие организации

      социальные, благотворительные и иные фонды

      ассоциации и союзы, в том числе профессиональные

      государственные компании

      государственные корпорации

      государственные учреждения

      муниципальные учреждения

      частные учреждения

      бюджетные учреждения

Следует указать на проблему определений – как видно, в перечне организационно-правовых форм смешаны и формы, указывающие на характер деятельности НКО – например, казачьи общества, и формы юридических лиц – например, некоммерческие партнерства. Причем в число подобных юридических лиц, согласно реестру Министерства юстиции, входят как учреждения, осуществляющие (по крайней мере, частично) коммерческую деятельность (например, частные школы и комбинаты питания), так и реальные СО НКО.

При этом, описывая формы НКО, закон №7-ФЗ не выделяет организации «третьего сектора». Однако в данном докладе речь будет идти именно о «третьем секторе», а не обо всех НКО в целом. Чтобы вычислить приблизительно число организаций «третьего сектора», авторы доклада изъяли всего перечня НКО, зарегистрированных Минюстом, политические партии, государственные корпорации, государственно-общественные объединения, ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств, ассоциации экономического развития, садоводческие, огороднические, дачные и иные товарищества, советы муниципальных образований, ТСЖ, ТПП, нотариальные палаты, учреждения.

 

На сегодняшний день единственные законодательные нормы, наиболее приближенно описывающие организации «третьего сектора», — статьи закона №7?ФЗ, п. 2.1 статьи 2 «Некоммерческие организации» и статья 31.1 «Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления». Они были введены в №7-ФЗ в соответствии с законом №40-ФЗ, формулирующим понятие социально ориентированной некоммерческой организации (СО НКО).

СО НКО признаются некоммерческие организации, созданные в предусмотренных законом «О некоммерческих организациях» формах и осуществляющие в соответствии с учредительными документами следующие виды деятельности, направленные на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в РФ:

1. социальная поддержка и защита граждан;

2. подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;

3. оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам;

4. охрана окружающей среды и защита животных;

5. охрана и в соответствии с установленными требованиями содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;

6. оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;

7. профилактика социально опасных форм поведения граждан;

8. благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества;

9. деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности;

10. иные виды деятельности, установленные федеральными законами и законами субъекта РФ дополнительно к вышеперечисленным.

По данным на 14.03.2013, в разделе «Информация о зарегистрированных некоммерческих организациях» на сайте Министерства юстиции РФ числится 405 720 НКО. Из них 221 073 организации имеют статус «зарегистрированных» (остальные — «исключенных»). Из числа зарегистрированных НКО непосредственно к «третьему сектору» авторы доклада отнесли 192 956 организаций.

По своим основным показателям российский «третий сектор» заметно отстает от «третьего сектора» в развитых странах (преимущественно государств Западной Европы и Северной Америки). Так, в РФ доля доходов НКО в ВВП составляет 0,9%. В развитых государствах этот показатель — 6,5%[4]. В России в организациях «третьего сектора» занято 1,1% от общей численности занятых. А в развитых странах число занятых — 7,1%. Доля СО НКО в РФ — 13,5%. В государствах Западной Европы и Северной Америки — 60-70%[5].

Уровень развития сектора НКО в России и развитых странах

	В России	В развитых странах (средней показатель)
Доля НКО в ВВП	0,9%	6,5%
Доля занятых в «третьем секторе»	1,1%	7,1%
Доля социально ориентированных НКО от общего числа НКО	13,5%	60-70%

Основная форма финансирования организаций «третьего сектора» в мире — государственная поддержка.

В среднем, по совокупной оценке, в развитых странах государственное финансирование НКО составляет 48% их дохода (в развивающихся — 22%, в России — 5%), доходы от деятельности, включая членские взносы — 35% (в развивающихся странах — 61%, в России — 22%), пожертвования бизнеса, граждан и зарубежных фондов — 17% (в развивающихся странах — 17%, в России — 73%) (оценка The Boston Consulting Group, 2011 г.).

Доля государственного финансирования в доходах негосударственных НКО (выборочно по группам стран, %):

      Западная Европа, Канада. Израиль — 54%

      Восточная Европа — 42%

      Англосаксонские страны — 36%

      Скандинавия — 35%

      Развитые страны Азии — 34%

      Латинская Америка — 19%[6].

Большая часть государственных средств передается социально значимым НКО, т.е. тем, которые оказывают социальные услуги населению и работают в тесном сотрудничестве с государственными органами — как правило, в рамках целевых программ министерств и ведомств.

Помимо этого осуществляется финансирование следующих направлений деятельности:

      Участие представителей НКО в качестве экспертов в государственных органах, которые вырабатывают направления социальной политики, подготавливают законодательные акты, формируют и реализуют социальные программы. НКО могут дать свои заключения о документе или выступить на слушаниях и т.п.;

      Реализация совместных проектов (программ);

      Построение региональных сетевых структур для обеспечения сотрудничества государственных организаций и НКО;

      Участие в работе консультативных комитетов для обмена информацией и координации процесса предоставления социальных услуг.

В международной практике господдержка «третьего сектора» может осуществляться в следующих формах:

      Во-первых, путем выделения субсидий на операционную деятельность;

      Во-вторых, в виде предоставления грантов на конкретные программы;

      В-третьих, за счет оплаты услуг, предоставляемых общественными организациями органам власти (на контрактной основе);

      В-четвертых, путем финансирования исполнения функционала, делегированного от государства к НКО (в рамках соглашений, заключаемых между органами власти и НКО);

      В-пятых, посредством предоставления НКО налоговых льгот.

Развитие некоммерческого сектора в современном обществе невозможно без активного участия и поддержки со стороны государства.

В 2013 году сумма государственной поддержки НКО в России составит 8,285 млрд. руб. Из них сумма президентских грантов — 2,37 млрд. руб. Это заметный рост финансирования по сравнению с 2012 годом, когда было выделено 4,7 млрд. руб., в т.ч. 1 млрд. руб. — на президентские гранты.

В России сложились следующие формы государственной финансовой поддержки организаций «третьего сектора»:

1. Гранты — целевые средства, безвозмездно и безвозвратно предоставляемые НКО на реализацию конкретных проектов (программ). Данные проекты (программы) должны быть направлены на создание общественных благ, оказание социальной поддержки, реализацию профессиональных, общественных интересов отдельных групп населения.

2. Субсидии — средства, которые безвозмездно выделяются государством бюджетам другого уровня, юридическим лицам (НКО входят в их число), а также физическим лицам — на условиях долевого финансирования целевых расходов.

3. Контрактные отношения — размещение у некоммерческих организаций заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд[7].

В настоящее время существуют три вида контрактных отношений между государственными (муниципальными) органами власти и НКО:

3.1 Заключение государственных (муниципальных) контрактов на основании ст. 72 Бюджетного Кодекса РФ.

3.2 Фактическое возмещение затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, которое в ст. 78 ныне действующей редакции Бюджетного кодекса РФ называется не контрактом, а субсидией.

3.3. Предоставление субсидий НКО, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, согласно ст. 69.1 БК РФ , в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам;

4. Предоставление льгот. Они предоставляются как самим НКО, так и лицам (физическим и юридическим), осуществляющим пожертвования в их пользу. Но в настоящий момент это происходит фрагментарно и касается менее 1% НКО.

 

На этом фоне существующая система поддержки НКО подвергается критике. Основные претензии к ней:

      непрозрачность механизма финансирования НКО;

      отсутствие достаточного количества информации об объемах финансовых средств, выделяемых конкретным НКО;

      нетранспарентный отбор субъектов, ответственных за организацию и проведение конкурсов президентских грантов (НКО-операторов);

      слабая организация системы отчетности НКО о результатах работы по грантовым программам;

      распыление финансовых ресурсов на небольшие проекты, препятствующее формированию крупных («зонтичных») национальных НКО.

 

Несмотря на выделяемые органами власти средства и широкую номенклатуру форм государственной поддержки, можно констатировать недостаток финансирования организаций российского «третьего сектора».

Недофинансирование связано, прежде всего, с растущим притоком людей в организации «третьего сектора». И эта тенденция будет только нарастать. Во-первых, из-за роста популярности работы в «третьем секторе». Во-вторых, по причине запроса населения на активизацию роли НКО в жизни общества. В восприятии населения они должны стать основным проводником, с помощью которого общественные ценности будут доноситься до государственных органов, а решения получат обратную связь в обществе.

Помимо недофинансирования «третий сектор» в России сталкивается с целым рядом других проблем. В их числе:

      Недостаточная профессионализация НКО. В настоящее время у органов государственной власти есть желание оказывать поддержку «третьему сектору» и делегировать его представителям свои функции. Однако сами общественные организации ориентируются скорее на контроль за выполнением социальных полномочий, чем на самостоятельное предоставление услуг населению;

      Низкий уровень доверия. К сожалению, как показывают все существующие социологические исследования в России уровень доверия некоммерческому сектору невысок. Это связано с инерцией советского и позднесоветского периода, когда общественная деятельность во многом носила имитационный характер, а людям, занятым в ней, предъявлялись пониженные профессиональные требования.

      Отсутствие стабильного притока молодых специалистов, ведущее к снижению функциональных возможностей НКО;

      Недостаточное информирование населения о деятельности общественных институтов. Так, согласно опросу исследовательской группы ЦИРКОН, проведенному в ноябре 2012 года, 44% респондентов ничего не знали об НКО[8].

 

Таким образом, говоря о «третьем секторе» в России, можно констатировать, что  ему свойственны следующие черты:

      Он находится в стадии развития;

      Тенденция притока людей в организации «третьего сектора» будет возрастать;

      Он сталкивается с проблемой недофинансирования;

      Существует два способа значительного притока средств в «третий сектор»: стимулирование благотворительности и передача ряда государственных услуг на контрактной основе;

      В то же время, у СО НКО существует проблема недостаточной профессионализации для оказания квалифицированных услуг населению.

 

Участие государства в финансировании некоммерческих организаций (НКО) — норма для международной практики. В большинстве стран органы государственной власти оказывают финансовую помощь «третьему сектору». Делается это либо напрямую, либо за счет использования посредников из числа специальных организаций или самих НКО.

Лидирующие позиции по объемам помощи, предоставляемой НКО, занимают экономически развитые страны. При этом, доля частной поддержки НКО, а также собственных ресурсов организаций в них заметно уступает вкладу со стороны государств. По совокупной оценке в развитых странах (ключевые позиции среди которых занимают субъекты региона Евро-Атлантики) государственное финансирование НКО составляет 48% их дохода. В развивающихся государствах этот показатель меньше более чем в два раза — 22%. Доходы от деятельности, включая членские взносы, в развитых странах составляют 35%, в развивающихся — 61%. На пожертвования со стороны коммерческих структур, граждан и зарубежных источников в развитых и развивающихся странах приходится 17% доходов НКО[9].

Источник: The Boston Consulting Group. 2011

Государственная поддержка воспринимается НКО в ряде западных стран как неотъемлемый источник их финансирования. Любые попытки её ограничения подвергаются резкой критике. Не случайно, в Великобритании действующий кабинет министров во главе с Д.Кэмероном, пойдя на снижение помощи общественным организациям в рамках борьбы с бюджетным дефицитом, решил частично компенсировать возникшие финансовые издержки НКО. Для этого был создан специальный «Транзитный фонд» (Transition Fund).

В ряде случаев финансовая поддержка со стороны государственных органов составляет большую долю бюджета НКО. Например, в доходной части бюджета организации Transparency International (резидент Германии) на 2013 год из общей суммы в ?28,17 млн. на средства, полученные от правительственных ведомств различных стран, приходится ?25,56 млн. В числе государственных доноров организации фигурируют Агентство США по международному развитию, Министерство международного развития Великобритании, Канадское агентство международного развития, МИД ФРГ, МИД Франции и др[10].

Финансовая помощь со стороны государства оказывается за рубежом как полностью самостоятельным НКО, так и организациям в той или иной степени связанным с исполнительной властью и/или действующим в её интересах. Аффилированность таких НКО носит либо неформальный характер, либо признается официально. Именно таким НКО государство чаще всего старается делегировать часть своих внутри- и внешнеполитических полномочий.

1. Система принятия решений о государственном финансировании «третьего сектора»

В международной практике система принятия политических решений о государственном финансировании НКО, как правило, централизована. В президентских республиках речь идет о президенте и ассоциированных с ним структурах (таких как аппарат, секретариат или кабинет главы государства). В странах, где ключевая управленческая роль принадлежит правительству (в Европейском союзе это, в основном, конституционные монархии и парламентские республики) в подобном качестве выступает премьер-министр и связанные с ним ведомства (канцелярия премьер-министра, аппарат главы правительства и др.).

Наиболее показательная система принятия решений о государственном финансировании НКО существует в США. Все вопросы, связанные с определением стратегических приоритетов поддержки организаций «третьего сектора», а также подготовкой, согласованием и принятием решений по их финансированию курируются президентом и соответственно аппаратом Белого дома (президентской администрацией)[11]. В функции последнего входит планирование, разработка и согласование решений по вопросам поддержки НКО. Непосредственное принятие решений осуществляется главой государства.

Будучи центром принятия политических решений, президент может санкционировать и непосредственное выделение финансовых средств на поддержку «третьего сектора». Например, в 2009 году действующий президент США Б.Обама принял решение о расширении государственной поддержки волонтерским и благотворительным НКО. Оно было озвучено в его послании Конгрессу. На основании президентской инициативы парламент США в марте 2009 года принял «Акт о служении Америке» (Serve America Act).

Положения закона позволили Белому дому создать «Фонд социальных инноваций» (Social Innovation Fund) — специальную программу по выделению средств волонтерским и добровольческим НКО. Государственная часть его финансовой базы[12] формируется Конгрессом на основе запросов главы государства при ежегодном утверждении проектов федерального бюджета.

Совпадение точки принятия политического решения и института выделения средств для «третьего сектора»[13] сложилось и в Великобритании. Здесь в этом качестве выступает премьер-министр. Свои инициативы он реализует, опираясь на Аппарат премьер-министра (Office of the Prime Minister) и Секретариат кабинета министров (Cabinet Office).

Так, в июле 2010 года премьер Д.Кэмерон дал старт реализации программы «Большого общества» (Big Society)[14]. Одна из её основных идей — поддержка развития волонтерского движения и социально-ответственных НКО. В 2011 году в рамках реализации этой программы решением Д.Кэмерона был создан банк Big Society Capital (BSC). С санкции премьера кабмин предоставил ему большую часть активов в размере ?400 млн.[15] Одновременно глава правительства через Секретариат кабмина запустил целый ряд отдельных инициатив по поддержке социально-ориентированных НКО.

Аналогичная модель существует и в Японии, где в качестве центра принятия решений и выделения финансовых средств выступает глава правительства. При этом он может не только выделять НКО финансирование, но и предоставлять им и их донорам налоговые льготы. Например, в 2010 году тогдашний глава японского правительства Ю.Хатояма санкционировал введение нового льготного формата налогообложения для доноров НКО. Из суммы, облагаемой подоходным налогом, стала вычитаться половина средств, выделяемых ими на поддержку общественных организаций.

2. Инструменты государственного финансирования НКО

Под инструментами, посредством которых реализуется государственное финансирование НКО, подразумевается пул институтов, осуществляющих непосредственное предоставление финансовых средств структурам «третьего сектора». Они ответственны за выполнение политических решений, принятых высшим руководством страны. В качестве таких инструментов могут выступать как ведомства исполнительной власти, так и различные негосударственные структуры.

Инструменты, через которые государство финансирует общественные организации, в зарубежных странах достаточно типичны. Они делятся на три группы:

      В первую входят органы государственной власти;

      Вторая группа включает специальные организации, как негосударственные, так и с государственным участием, созданные для поддержки институтов гражданского общества;

      Третья группа состоит из самих некоммерческих организаций, которым исполнительная власть делегировала права по предоставлению НКО государственных ресурсов.

Пул государственных органов, наделенных полномочиями по финансированию НКО, также делится на три группы:

      К первой относятся ведомства исполнительной власти, обеспечивающие работу государственных институтов, принимающих политические решения. Ими могут быть Исполнительное управление президента (в США), Секретариат кабинета министров (в Великобритании), кабинет премьер-министра (во Франции) и др.;

      Вторую группу представляют министерства и ведомства общего профиля;

      В третью входят специализированные и узкоспециализированные ведомства. Они или курируют общественную проблематику в целом или концентрируются на вопросах «третьего сектора».

Специальные организации, участвующие в финансовой господдержке НКО, делятся на четыре основные группы:

      К первой относятся фонды национальных лотерей;

      Ко второй — особые целевые фонды;

      К третьей — специализированные финансово-кредитные учреждения;

      К четвертой — негосударственные организации, в том числе коммерческого типа.

Наконец, третья группа инструментов, через которые осуществляется государственное финансирование, состоит из двух категорий:

      В первую входят некоммерческие организации «зонтичного» типа;

       Во вторую — НКО, выступающие в роли операторов, распределяющих госсредства.

    Органы государственной власти

В группе государственных органов власти, финансирующих НКО, ведущие позиции занимают министерства и ведомства общего профиля. В правительствах евро-атлантических государств практически каждый исполнительный институт регулярно выделяет финансовые средства НКО. Причем министерства и ведомства работают с традиционным для себя кругом организаций. В него входят НКО, сфера деятельности которых совпадает с функционалом того или иного государственного органа.

Взаимодействие с профильными НКО структурных подразделений
правительства Великобритании

Например, в Великобритании целевые группы «подведомственных» НКО закреплены за каждым структурным подразделением правительства. Они есть не только у министерств, но и у Секретариата кабинета министров и входящих в него департаментов.

Сопоставимая с британской, но более разветвленная система сложилась в Соединенных Штатах. Здесь полномочия по финансированию НКО есть у исполнительных департаментов (министерств) федерального правительства, правительственных агентств, независимых федеральных агентств, а также отдельных структурных подразделений исполнительных департаментов. Так, в системе Государственного департамента (исполнительный департамент) за финансирование НКО отвечают он сам, Агентство США по международному развитию (агентство федерального правительства) и отдельные управления Госдепартамента. К таковым, в частности, относится Управление Госдепартамента по вопросам населения, беженцев и миграции.

Ежегодно федеральные ведомства США реализуют порядка 900 грантовых программ. Они осуществляются 26 исполнительными органами и проходят по 21 категории — от искусства и развития общественных структур до здравоохранения и защиты окружающей среды. Часть заложенных в этих программах средств выделяется НКО.

Во Франции пул инструментов финансирования сочетает британские и американские черты. Во-первых, финансирование может осуществляться кабинетом премьер-министра и Советом министров. Во-вторых, подобными полномочиями наделены отдельные правительственные министерства и ведомства. В-третьих, к числу инструментов финансирования относятся местные органы власти (префектуры), которым данная функция делегирована Совмином.

Специализированные исполнительные структуры в основном представлены министерствами, курирующими социальный сектор и систему здравоохранения. В США это Министерство здравоохранения и социального обеспечения. В Швеции — Министерство по социальным делам и здравоохранению. В Дании к таким ведомствам относится Министерство социальных дел и интеграции. Во Франции подобных государственных институтов два. Это Министерство труда, занятости и социальных дел и Министерство по социальным делам и здравоохранению.

Узкоспециализированные институты власти, в компетенции которых находятся вопросы взаимодействия с гражданским обществом, встречаются значительно реже. В настоящее время наиболее показательные примеры таких ведомств функционируют в Великобритании и США. Причем с точки зрения организационного профиля они заметно отличаются друг от друга. В Британии используется централизованный подход. Основные полномочия по «третьему сектору» делегированы одной исполнительной структуре. В США предпочтение отдается принципу децентрализации. Работа с НКО ведется несколькими структурами, находящихся в разном исполнительном статусе.

В Великобритании ведомством, отвечающим за отношения с общественными организациями, выступает Департамент гражданского общества — ДГО (Office for Civil Society). Он был создан в мае 2010 года вместо Департамента третьего сектора и является подразделением Секретариата кабинета министров.

В Соединенных Штатах основную работу по НКО курируют три узкоспециализированные структуры.

      Во-первых, это Корпорация государственной и муниципальной службы (Corporation for National and Community Service)[16]. Она была создана на основании соответствующего акта Конгресса в 1993 году. Несмотря на своё название, корпорация имеет статус федерального агентства и отвечает за взаимодействие с социально ориентированными и волонтёрскими НКО.

      Во-вторых, речь идет об Управлении по религиозному и соседскому сотрудничеству (White House Office of Faith-based and Neighborhood Partnerships). Оно входит в Совет по внутренней политике (Domestic Policy Council) аппарата Белого дома. В ведении управления — благотворительная деятельность НКО широкого профиля, религиозных НКО и организаций отдельных сообществ.

      Третий узкоспециализированный исполнительный орган — Управление социальных инноваций и гражданского участия (Office of Social Innovation and Civic Participation). Оно также является структурным подразделением Совета по внутренней политике. Управление специализируется на развитии социального предпринимательства для решения общественных проблем.

    Специальные организации

Среди специальных организаций, через которые государство финансирует некоммерческие структуры, наибольшее распространение имеют фонды национальных лотерей.

Так, в Британии в роли подобной структуры выступают «Фонд Большой лотереи» (Big Lottery Fund). В Бельгии средства для поддержки НКО выделяются через фонды национальной лотереи Belgium Lotto. В Хорватии доходы государственной лотереи вошли в стартовый капитал созданного в октябре 2003 года Национального фонда развития гражданского общества. В свою очередь в Дании в аналогичном качестве выступает «Фонд футбольных тотализаторов и лотерей».

Вторую группу специальных организаций представляют целевые фонды. Например, в Венгрии в подобном качестве выступает Национальный гражданский фонд. Его аналогом в Чехии является «Фонд финансирования фондов». В Дании к числу подобных структур относится «Фонд проектов».

Третьим типом специальных организаций являются особые финансово-кредитные учреждения. Речь идет о банках, созданных при участии государства, и ориентированных на поддержку «третьего сектора». В настоящее время такие структуры чаще всего имеют статус социальных инвестиционных банков.

Великобритания — пионер в области развития институтов подобного рода. Здесь лидирующие позиции занимает банк Big Society Capital (BSC). Работать данное учреждение начало с апреля 2012 года. Его активы составляют ?600 млн. Основной задачей банка является финансовая поддержка НКО и гражданского общества в целом в рамках реализации правительственной программы «Большое общество».

Наконец, четвертая категория специальных организаций, участвующих в государственном финансировании НКО, представлена негосударственными структурами часто коммерческого профиля. В основном они выступают в роли институтов, управляющих государственными фондами и программами поддержки НКО.

    Некоммерческие организации

Формат государственного финансирования НКО через организации «третьего сектора» реализуется в рамках двух моделей — в первой полномочия по выделению финансовых средств делегируются «зонтичным» НКО; вторая модель подразумевает использование в аналогичном качестве НКО-операторов.

НКО «зонтичного» типа чаще всего представляют собой крупные объединения, состоящие из нескольких общественных структур, имеющих одинаковый функциональный профиль. Причем они могут полностью контролировать тот или иной сегмент общественной активности, выступая в качестве национальных НКО. Например, в Дании Датский молодежный совет (Dansk Ungdoms F?llesr?d — DUF) объединяет 70 организаций, членами которых являются 600 тыс. детей. В свою очередь в Датский совет организаций инвалидов (Danske Handicaporganisationer — DH) входит 32 общественные структуры, объединяющие 320 тыс. человек. А, например, в Швеции, «Форум Сид» (Forum Syd), занимающийся вопросами общественной дипломатии и международного развития, объединяет 200 НКО. Это большая часть шведских организаций подобного профиля.

Ряд «зонтичных» НКО оформляются в форме крупных ассоциаций и союзов. Так, в Великобритании к подобным НКО, в частности, относятся Ассоциации руководителей добровольных объединений и Ассоциация благотворительных фондов, в ФРГ — Союз германских неправительственных организаций по вопросам политики развития (VENRO), в Норвегии — Ассоциация некоммерческих организаций Норвегии (Frivillighet Norge) и др.

Организационная структура НКО-операторов далеко не всегда столь же разветвлена. Это могут быть и сравнительно небольшие организации. НКО-операторы отбираются органами государственной власти не по организационным, а функциональным критериям. В частности, учитывается опыт общественной организации по осуществлению социальных программ, опыт взаимодействия с государственными органами. Но ключевым критерием отбора является лояльность НКО, претендующей на роль оператора, государству. Только при соответствии данному критерию общественная организация может получить полномочия по распределению грантов между схожими по функционалу НКО или управлению специально созданными для этого фондами.

Например, в Великобритании «Фонд развития сообщества» (Community Development Foundation — CDF), занимающийся вопросами развития местных общественных структур, выбран в качестве оператора средств, выделяемых на «третий сектор» рядом министерств и ведомств, по двум причинам. Он лоялен правительству королевства и обладает опытом взаимодействия с органами власти. Лояльность государству — решающий фактор при выборе организации Clinks (занимается работой с преступниками) в качестве оператора программы «Безопасное будущее сообществ» (Safer Future Communities) британского МВД. Её средства будут выделяться НКО, работающими с преступниками и ориентированными на повышение общественной безопасности.

Аналогичный подход используется и в США. Здесь организации, выступающие в качестве операторов[17], также отбираются на основе лояльности федеральному правительству и опыту сотрудничества с входящими в него ведомствами. Например, подобные критерии Корпорация государственной и муниципальной службы использует при отборе операторов «Фонда социальных инноваций».

НКО-операторы программ федеральных ведомств США

Федеральное ведомство	Программа	НКО-операторы
Корпорация государственной и муниципальной службы	«Фонд социальных  инноваций»	Организация «Работа для будущего»
		Корпорация поддержки местных инициатив
		Фонд мэра по улучшению Нью-Йорка
		NCB Capital Impact
		«Партнеры венчурной филантропии»
		«Фонд здоровые Кентукки»
		Фонд соккера США
		New Profit Inc.
Министерство жилищного строительства и городского развития	«Укрепление потенциала устойчивых сообществ»	Исследовательский фонд NADO
		«Коалиция будущего Юты»
		Институт устойчивых сообществ
		Жилищное партнерство Миннесоты
		PolicyLink
		PlaceMatters
		Исследовательский фонд Университета Луисвилля
		Reconnecting America

Источник: Social Innovation Fund. Grantee Overview. October 2012.

 

Несмотря на структурные отличия, полномочия «зонтичных» НКО и НКО-операторов, как инструментов государственной поддержки «третьего сектора», во многом сопоставимы. Они распределяют «зонтичные гранты», предоставленные им от исполнительных ведомств, напрямую или через целевые программы, а также осуществляют управление специальными государственными фондами по финансированию НКО.

3. Формы государственного финансирования НКО

Финансовая господдержка некоммерческих организаций реализуется за рубежом в пяти основных формах:

      во-первых, в виде прямого выделения финансовой поддержки, одна из форм которой — субсидии;

      во-вторых, в форме предоставления грантов нескольких типов;

      в-третьих, на основе заключения контрактов;

      в-четвёртых, за счет подписания соглашений о сотрудничестве/партнерстве;

      в-пятых, в виде предоставления ссуд и вложения акций.

Такая модель финансирования, будучи проявлением государственного протекционизма при поддержке «третьего сектора», широко распространена. Государство прибегает к подобной практике по двум причинам. Если получающее прямое финансирование НКО выполняет нужные ему функции. Или если НКО специально создано для конкретного вида деятельности в интересах органов государственной власти (см. раздел «Передача полномочий от государства к НКО»).

Например, в Великобритании основные реципиенты прямого финансирования — НКО, относящиеся к категории «неправительственных исполнительных организаций» — НИО (Non Departmental Public Bodies — NDPB). Они создавались специально под конкретные направления деятельности, отвечающие запросам правительства. В силу этого финансирование НИО обеспечивается вне конкурса на основе прямого выделения средств.

В редких случаях субсидии выделяются НКО на конкурсной основе. Подобная практика существует, например, в Швеции. Для того чтобы получить поддержку от государства, общественная организация должна подать заявку в правительство на получение финансовой помощи с описанием своего профиля и функционала. Она изучается специальной правительственной структурой на предмет соответствия установленным госкритериям оценки некоммерческих организаций. В их число входят: численность НКО, географический охват её деятельности, демократичность организационной структуры, цели и задачи НКО, реализация в ней принципа равенства между мужчинами и женщинами. В случае соответствия этим критериям, НКО получает финансовую помощь.

В США финансирование на основе грантов обеспечивает большую часть бюджетов НКО. Причем это касается как организаций, близких к исполнительной власти, так и самостоятельных общественных структур. Например, бюджет организации Freedom House, критикуемой за тесные контакты с американским правительством, в среднем на 65-75% состоит из федеральных грантов (порой этот показатель достигает 80%)[18]. Они предоставлены по линии Государственного департамента и Агентства США по международному развитию (АМР). В свою очередь, Католическая служба помощи (Catholic Relief Services, CRS), управляемая Конференцией католических епископов США и поддерживаемая Католическими церквями со всего мира, также получает серьезную государственную помощь. Её бюджет в среднем на 60-65% состоит из грантов, предоставляемых ведомствами федерального правительства[19].

Гранты могут предоставляться в США конкретным НКО и вне конкурса. Такие гранты определяется как «целевые» (earmark grants). По сути, они представляют собой форму субсидий.

«Целевые гранты» включаются Конгрессом в бюджетные статьи правительственных ведомств в рамках ежегодных Биллей об ассигнованиях. Получатели подобных грантов известны заранее. Как правило, среди них превалируют НКО, близкие к государству. Например, Национальный фонд демократии (НФД) в своих ежегодных отчетах указывает, что получает гранты, заложенные в Билли об ассигнованиях по линии Государственного департамента. При этом о том, что они предоставляются на конкурсной основе не говорится. Получается, что в смете Госдепартамента изначально определен объем грантового финансирования, предоставляемого конкретно НФД.

Выделение «целевых грантов» — ещё один образец практики государственного протекционизма при поддержке «третьего сектора». Он во многом сопоставим с прямым выделением финансовых средств в бюджеты НКО. В случае с «целевыми грантами» органы госвласти могут финансировать отдельные общественные организации на регулярной основе без процедур, определяющих способность НКО реализовать проекты, запланированные при предоставлении такой помощи. Ключевым условием для выделения таких грантов выступает функционал того или иного НКО. Они должны работать в сфере, соответствующей государственным интересам и находится в тесном взаимодействии с профильными для себя исполнительным ведомствам.

Самостоятельным типом грантов выступают «зонтичные гранты». Их использование варьируется от сложившихся в той или иной стране механизмов финансирования НКО и степени распространения общественных организаций «зонтичного» типа.

Так, в ФРГ в силу широкого присутствия национальных «зонтичных» НКО такая форма госфинансирования считается едва ли не основной. В Великобритании «зонтичные» структуры также представлены весьма широко. Но здесь «зонтичные гранты» лидирующих позиций не занимают. В стране на первых ролях прижилась финансовая господдержка на основе обычных грантов и соглашений о сотрудничестве. В США гранты подобного рода и вовсе используются как вспомогательная форма финансирования, что также связано с приоритетом субсидий иного рода. Пальма первенства здесь принадлежит таким типам федеральных грантов как общие гранты, «целевые гранты»[20], а также контракты и соглашения о сотрудничестве.

Контракты как тип договорного государственного финансирования НКО получили наибольшее распространение в США. Здесь существует Федеральная контрактная система (ФКС), регламентирующая механизм отношений между органами исполнительной власти и негосударственными институтами, включая некоммерческие организации. Федеральные контракты заключаются между отдельными ведомствами и НКО.

В Британии контрактная форма поддержки присутствует в случае получения некоммерческой организацией статуса «национального партнера правительства». Он сопоставим с существующим в РФ понятием «социально-ориентированное (СО) НКО». Статус «национального партнера» предоставляется Секретариатом кабмина на конкурсной основе и подразумевает, что НКО участвует в реализации государственных инициатив по развитию «третьего сектора». Например, таким статусом обладает организация Locality. Она получает целевое финансирование от государства, так как является оператором программы «Органайзеры сообществ» (Community Organisers). Эта программа направлена на развитие самоорганизации и самоуправления локальных сообществ[21].

В ряде стран подписание соглашений о сотрудничестве ограничивается правовым статусом НКО. Например, в Бразилии для того, чтобы выйти на подписание партнерского соглашения с государственным учреждением, НКО должна иметь статус «организации гражданского общества общественного интереса» (Organiza??o da Sociedade Civil de Interesse P?blico — OSCIP). В России аналогом OSCIP выступают СО НКО.

Практика финансовой госпомощи НКО в виде предоставления ссуд и вложения акций пока широкого распространения не имеет. Она применяется в странах, где получил развитие рынок социальных инвестиций. В настоящее время лидером в данной сфере выступает Великобритания. Здесь ссуды и акции как форму государственной поддержки НКО использует банк Big Society Capital. Но будучи инвестиционной организацией, он делает это не напрямую, а через своих контрагентов в лице «финансовых посредников по социальным инвестициям» (social investment finance intermediary). Основную роль среди финансовых посредников BSC играют структуры двух категорий — социальные банки и небанковские социальные инвесторы.

4. Предоставление НКО налоговых льгот

Отдельной формой государственной финподдержки НКО выступает предоставление общественным организациям различных налоговых льгот и преференций. В частности, они могут быть полностью или частично освобождены от отдельных видов налогов. Такая помощь фигурирует в госбюджетах не как расходная статья, а скорее как недополученный доход. В случае предоставления НКО налоговых льгот налоги, не поступающие в бюджет, считаются косвенной поддержкой «третьего сектора».

Наибольшее развитие подобная практика получила в США. В настоящее время многие американские НКО имеют статус структур, полностью или частично освобожденных от некоторых видов федерального налогообложения и налогообложения штатов. Они или не платят подоходного налога вообще или освобождены от подоходного налога на отельные виды доходов. При этом льготы, предоставляемые в США общественным организациям, не касаются других федеральных налогов. Например, налога на заработную плату.

Для того чтобы получить безналоговый статус от федерального правительства, НКО должна подать ходатайство на рассмотрение Службы внутренних доходов (Internal Revenue Service) с описанием собственного функционала. После этого направленность работы НКО и его профиль сверяется Службой внутренних доходов с типами общественных организаций, имеющих право на безналоговый статус. Они перечислены в разделе 501 (с) Налогового кодекса США. Требования для достижения безналогового статуса изложены в разделах 503 по 505 того же документа. В случае соответствия профиля и направленности работы требованиям Налогового кодекса, НКО получают безналоговый статус. Такие НКО считаются «организациями 501 (c)» (501(c) organizations).

В Соединенных Штатах освобождение от налогов распространяется на общественные структуры, занимающиеся такими вопросами как образование, религиозное воспитание, благотворительность, наука, изучение проблем общественной безопасности, культура, искусство и спорт. Всего в разделе 501 (с) перечислено 27 типов организаций, имеющих право на налоговые льготы (см. Приложение 3, стр. 91). При этом особо оговаривается, что подобные НКО не должны участвовать в политической жизни США. Они получают освобождение от подоходного налога на всю прибыль, связанную с работой в обозначенных в Налоговом кодексе сферах.

На уровне отдельных штатов предоставление налоговых льгот для НКО осуществляется по тем же нормам, что и в федеральном масштабе. Общественные структуры, претендующие на безналоговый статус, подают соответствующие заявления в профильные финансовые институты штатов. Последние могут использовать при рассмотрении их заявок положения раздела 501 (с) федерального Налогового кодекса.

Отличительной чертой безналогового статуса в Соединенных Штатах является то, что он охватывает и частных доноров НКО. Так, взносы от юридических и физических лиц, идущие на поддержку безналоговых направлений деятельности некоммерческих организаций, подлежат вычету из налоговой базы до определенных пределов. Для физических лиц это не более 50% дохода (некоторые виды выплат - не более 30% дохода), а для корпораций - не более 10% дохода. Кроме того, выплаты и взносы частных доноров общественным организациям освобождены от налога на дарение. В настоящее время кабинет Б.Обамы рассматривает вопрос о сокращении льгот для частных доноров НКО.

Схожая практика льготного налогообложения существует и в Канаде. Здесь, как и в США благотворительным НКО запрещено участвовать в политической деятельности, включая прямую или косвенную поддержку политических партий и отдельных политиков. Нарушение этого запрета может привести к аннулированию благотворительного статуса НКО и потере ею налоговых льгот.

5. Горизонты государственного планирования финансовой поддержки НКО

В большинстве государств Евро-Атлантики планирование финансовой помощи НКО носит среднесрочный характер. Наиболее распространенный срок выделения грантов, а также реализации целевых программ — три года. На аналогичный период заключаются и разного рода соглашения о сотрудничестве между органами государственной власти и НКО. Также средства могут выделяться и на четыре-пять лет. Но подобные сроки финансирования используются несколько реже и имеют применение в основном в странах Евросоюза.

Краткосрочное финансирование НКО (сроком на один год и меньше) хотя и встречается, но в большинстве случаев носит вынужденный или временный характер.

В Великобритании наиболее распространенный период выделения государственных средств на нужды НКО — три года. В такие сроки укладывается большая часть грантов, соглашений, программ и фондов, используемых правительством для поддержки «третьего сектора».

Предпочтение среднесрочному планированию финансовой господдержки НКО отдается и в США. Наиболее распространенным сроком финансирования здесь, также как и в Британии, является три года. На такой период предоставляется большинство федеральных грантов.

Трехлетнему сроку финансирования придерживаются и отдельные ведомства. В частности, на такой период рассчитано большинство грантовых программ Госдепартамента. Причем его структурные подразделения вправе использовать формулу «1+2». Например, соглашение о сотрудничестве, заключаемое Управлением по вопросам населения, беженцев и миграции с НКО сроком на год, может содержать положение о том, что к первому 12-месячному отрезку по согласованию сторон могут быть добавлены ещё два годичных периода. Для этого НКО, имеющее соглашение с управлением, должна ежегодно предоставлять в Госдепартамент заявление с просьбой о продлении периода выделения гранта.

В то же время ряд форматов финансирования НКО выходит в США за трехгодичную планку. В их числе «контракты без оговоренного объема поставок». Они чаще всего заключаются сроком от трёх до пяти лет. В частности, такие временные рамки использует при подписании договоров с НКО Агентство США по международному развитию. На срок до пяти лет выделяются и некоторые гранты. В частности, подобный период использования средств заложен в грантах «Фонда социальных инноваций».

Среднесрочное планирование на период от трёх и более лет достаточно распространено и в Скандинавии. Причем это касается основных форм государственной поддержки общественных организаций. Например, в Дании базовый интервал выделения государственного финансирования — три-четыре года. На четыре года заключаются рамочные соглашения о сотрудничестве. В Норвегии средние сроки финансовой поддержки НКО составляют четыре-пять лет. В частности, сроком на пять лет заключаются соглашения о совместной деятельности. Наконец, в Швеции также в среднем используется пятилетнее финансирование. Например, рамочные соглашения между НКО и правительственными ведомствами заключаются на пять-шесть лет.

В ФРГ наиболее распространенный период выделения финансовых средств — три-четыре года. На такой период государственные ведомства выдают общественным организациям все основные гранты.

6. Контроль за финансированием НКО из-за рубежа

В ряде западных государств открытых ограничений на финансирование НКО из-за рубежа нет. Не используются применительно к зарубежной финансовой поддержке и какие-то специальные механизмы контроля. Прямая или косвенная финансовая помощь НКО зарубежными субъектами (включая государственные органы) чаще всего контролируется так же, как и финансирование из внутренних источников. Но в то же самое время существует целый ряд правовых норм, позволяющих не только устанавливать над иностранной помощью НКО жесткий контроль, но при желании и вовсе блокировать её по отдельным направлениям.

Наиболее показательна в этом плане система, сложившаяся в США. Четких ограничений для зарубежного финансирования общественных организаций здесь не предусмотрено. Нет препятствий и для иностранных учредителей НКО. На иностранную финансовую поддержку общественных организаций распространяются нормы, регулирующие финансирование НКО в стране в целом. Любая некоммерческая организация, имеющая статус бесприбыльной и не занимающаяся политической деятельностью, может получать гранты или пожертвования из-за рубежа от частных или государственных структур. Данный факт она должна отражать только в своей ежегодной финансовой отчетности.

Но синхронно используется многоуровневая и достаточно гибкая модель ограничения и контроля над иностранной финподдержкой НКО.

Во-первых, в американском законодательстве предусмотрены ограничения зарубежного финансирования политической деятельности в США. Правовое регулирование этих вопросов осуществляется в соответствии с Актом о федеральных избирательных кампаниях (Federal Election Campaign Act), принятом Конгрессом в 1971 году и поправками к нему от 1974 года. В соответствии с данным актом прямое или косвенное финансирование любых видов избирательных кампаний в Соединенных Штатах иностранными гражданами и организациями (включая зарубежные НКО, действующие в Америке) запрещено. Действия акта распространяются и на НКО с иностранным финансовым участием. Им возбраняются любые формы финансовой поддержки политических партий и кандидатов на федеральном уровне, уровне штатов и округов.

Во-вторых, иностранные НКО неполитического профиля, действующие в США, не имеют всего комплекса налоговых льгот, предоставляемого аналогичным американским структурам. В случае соответствия критериям раздела 501 (с) Налогового кодекса, они не платят подоходный налог на доходы от основных видов деятельности. Но при этом налогообложению подвергаются взносы и пожертвования, получаемые ими от доноров.

В-третьих, ограничения применяются, в случае если зарубежное финансирование НКО осуществляется в целях подрыва национальной безопасности Соединенных Штатов или источниками средств выступают структуры, включенные в список террористических организаций. В частности, ФБР и Управление контрразведки Департамента национальной безопасности Министерства юстиции США внимательно следят за тем, чтобы некоммерческие организации не получали финансирования от иностранных спецслужб и не осуществляли деятельности в их интересах.

Наконец, в-четвертых, при наличии соответствующего политического решения зарубежные НКО, действующие в США, или НКО, имеющие зарубежные источники финансирования, могут попасть под действие «Акта о регистрации иностранных агентов», принятого Конгрессом в 1938 году. В этом случае НКО будет считаться «иностранным агентом», действующим в интересах «иностранного принципала/заказчика». Такое НКО должно регистрироваться и регулярно отчитываться в статусе «иностранного агента» перед Отделом регистрации иностранных агентов Управления контрразведки Департамента национальной безопасности Министерства юстиции США.

При первичной регистрации заполняется регистрационное заявление, включающее полную информацию об НКО и всей его деятельности, включая ту, что не осуществляется в интересах «иностранного принципала». Каждые 6 месяцев «агент» обязан представлять обновленную информацию в формате дополнительного заявления. Он должен представлять все документы и записи, связанные с его деятельностью, по первому требованию инспекции. Министерство юстиции передает документы в Госдепартамент, когда деятельность «агента» затрагивает внешнеполитические интересы США. На всех публикуемых «агентом» информационных материалах отмечается, что они «распространяются в интересах иностранного принципала».

В отношении НКО, подпадающих под действие «Акта о регистрации иностранных агентов» применяется наиболее жесткая система контроля. За неисполнение данного закона, предоставление неверных сведений, не предоставление должных копий документов и фактов предусмотрено наказание в виде штрафа до $10 тыс., или лишения свободы сроком до 5 лет, или и то, и другое.

В чем-то похожая конструкция сложилась во Франции. Официальных ограничений на финансирование НКО из-за рубежа и деятельность зарубежных НКО в республике также нет. Более того, данный вопрос во французском законодательстве не урегулирован. Специального закона или соответствующего специального положения не принималось.

В то же время любой НКО для того, чтобы получить статус юридического лица, необходимо пройти регистрацию в префектуре, сопровождаемую специальной процедурой согласования. Учитывая, что корпус префектов входит в структуру МВД, в ней могут участвовать представители региональных подразделений служб, отвечающих за обеспечение госбезопасности. В рамках процедуры согласования НКО должна изложить цели и задачи своей деятельности, а также представить на рассмотрение регистрационных органов устав. В процессе согласования префектура имеет право провести изучение источников финансирования организации. В этом случае НКО должна предоставить официальные пояснения относительно структуры получаемых финансовых средств и каналов их поступления. В случае если последние будут признаны сомнительными или представляющими угрозу для безопасности Франции, НКО может быть отказано в регистрации.

В других западных странах меры по контролю и ограничению зарубежного финансирования НКО носят более явный характер. В частности, в Великобритании НКО, получающие иностранную помощь, должны в обязательном порядке публично отчитываться о своей деятельности. В свою очередь, в ФРГ НКО, получающие средства из-за рубежа, выплачивают подоходный налог, составляющий более 30% их доходов.

7. Отчетность НКО и надзор за их деятельностью

В большинстве стран мира государственное финансирование НКО подразумевает, что общественные организации отчитываются за использование полученных средств. В свою очередь грантодатель в лице органа государственной власти осуществляет контроль за расходованием предоставленной помощи. В случае если общественная организация не соблюдает договоренности, на основании которых получила денежные средства, или вовсе срывает реализацию финансируемых ими инициатив, в её отношении применяются репрессивные меры.

В Соединенных Штатах система контроля за НКО осуществляется как по линии налоговых органов, так и ведомств, осуществляющих непосредственное предоставление финансовых средств. Общий надзор за деятельностью НКО осуществляют налоговые структуры, входящие в Службу внутренних доходов. Они же проводят аудиторские проверки правильности расходования средств, предоставленных в рамках государственного финансирования. Плановые проверки проходят раз в год. В случае выявления нарушений при использовании гранта НКО отказывается в продлении регистрации.

Контрольные полномочия имеют и те ведомства, которые выдают гранты НКО, а также заключают с ними контракты и соглашения о сотрудничестве. В свою очередь предоставляющие им услуги общественные организации также обязаны отчитываться не менее одного раза в год. В случае срыва сроков выполнения договоренностей, курирующее ведомство может налагать на НКО штрафы. Низкое качество предоставляемых услуг и не полностью выполненная работа — условие для получения исполнительным органом компенсации. Срыв же выполнения условий гранта или соглашения может привести к запрету на получение некоммерческой организацией государственной финансовой поддержки.

Следует учитывать, что гранты федеральных ведомств в США строго регламентированы. В них указываются сроки, в рамках которых НКО может использовать полученные средства, а также практические направления или конкретные программы целевого использования. Для НКО общественной дипломатии могут быть указаны конкретные страны, на территории которых следует расходовать тот или иной грант. Грантодатель в лице федерального ведомства ежегодно проводит ревизию затрат, произведенных в рамках реализации гранта и следит за его практическим применением. В свою очередь НКО отчитывается перед ним об использовании средств.

Система отчетности и контроля за НКО, получающими господдержку, в Канаде сопоставима с практикой США. Здесь основные контрольные полномочия принадлежат Канадскому налоговому агентству. Оно ежегодно проверяет финансовую деятельность НКО, включая использование грантов и других государственных средств. Также агентство проводит аудиторские проверки деятельности НКО. Если по результатам проверки обнаруживаются нарушения, НКО отказывают в дальнейшей регистрации.

Модель, используемая в Бразилии, не имеет принципиальных отличий от американской и канадской. Полученные средства здесь должны использоваться исключительно для выполнения положений договора между органом государственной власти и НКО. Общественной организацией должна применяться система ежегодной отчетности, позволяющая следить за операциями, выполняемыми в рамках использования средств гранта. Причем НКО может открыть специальный банковский счет, на котором будут учитываться все операции, связанные с выполнением договора.

За нецелевое использование государственных средств в Бразилии предусмотрены санкции. Судья может заморозить активы НКО и конфисковать средства её служащих, государственных служащих или агентов «третьего сектора», которые “незаконно обогатились или нанесли ущерб государственным активам”.

В Великобритании НКО отчитываются о расходовании полученных государственных средств раз год. Предоставляющие гранты исполнительные ведомства могут с таким же интервалом проводить проверку общественных организаций на предмет использования выделенного финансирования. Нарушение НКО условий договоренностей с правительственными органами может привести к штрафу, а их срыв — к потере регистрации.

В некоторых странах отчетность за предоставленную НКО помощь несут местные органы власти. Например, в Дании они должны предоставлять информацию о своем сотрудничестве с общественными организациями и использовании выделенных на них государственных средств Министерству социальных дел и интеграции. Подобная отчетность осуществляется местными исполнительными структурами один раз в год.

8. Передача полномочий от государства к НКО

Достаточно широкое распространение в международной практике имеет передача части полномочий от государства к НКО. В целом ряде стран общественные организации наделены прикладным функционалом, который ранее находился в ведении органов исполнительной власти. Как правило, речь идет о таких функциях как социальная опека, образование, просвещение, культура и массовый спорт.

Наибольшим объемом полномочий, полученных от государства, в западных странах наделены связанные с властью общественные структуры. Официально такие организации имеют неправительственный статус, но в то же время значительную часть их бюджета составляет прямое государственное финансирование. Такие НКО наделяются отдельными функциями исполнительных ведомств, осуществляющих их финансирование и курирующих их деятельность.

Классическим примером подобных НКО выступают британские «неправительственные исполнительные организации» (НИО). Их развитие происходило в королевстве на протяжении всего 20 века, но в текущем формате система НИО сложилась в 1990-х годах. В 2009 году НИО, находящихся на государственном финансировании, насчитывалось 766. В 2012 году, по итогам сокращения, их осталось 560.

Для «неправительственных исполнительных организаций» характерно, что их функционал четко определен. А его складывание произошло в результате целенаправленного делегирования полномочий от «родительских» исполнительных ведомств. Это обеспечивает НИО четкую функциональную классификацию, которая используется в официальной документации британского кабинета министров.

Все существующие «неправительственные исполнительные организации» делятся по своим полномочиям на четыре группы.

      Первую группу составляют исполнительные НИО. Они выполняют исполнительные, административные, регулирующие и коммерческие функции. К таковым, в частности, относятся Совет по экономическим и социальным исследованиям, Британский совет, Вестминстерский фонд за демократию, «Фонд Большой лотереи», Совет по искусствам Англии, Комиссия по контролю за медицинским обслуживанием и Агентство по охране окружающей среды.

      Во второй группе представлены консультативные НИО. Они предоставляют «родительским» правительственным структурам экспертные советы и заключения по кругу вопросов, связанному с работой данных ведомств. В числе консультативных НИО можно отметить Консультативную группу по военной медицине, Консультативный совет по развитию военной науки, Комиссию по низкой заработной плате, Комитет по стандартам общественной жизни, Консультативный комитет по назначениям в сфере бизнеса и Консультативный комитет по миграции.

      Третью группу представляют судебные НИО. Они наделены юрисдикцией в специализированных областях судебного права. В качестве примеров НИО подобного рода можно назвать Комиссию по иностранным компенсациям, Арбитражный трибунал полиции, транспортные суды и оценочные трибуналы.

      Наконец, четвертая группа состоит из независимых советов по мониторингу, представляющих собой самостоятельный тип НИО. Советы выполняют функции формально независимых контролирующих органов, приписанных к каждому учреждению пенитенциарной системы, центрам временного содержания нелегальных иммигрантов и иммиграционным залам ожидания в Англии и Уэльсе.

В чем-то похожая на британскую практику система передачи государственного функционала НКО сложилась в Соединенных Штатах. Здесь государственные полномочия чаще делегируются независимым НКО. Но в основном не напрямую, а через связанных с государством посредников. Ими выступают не специальные некоммерческие организации, а агентства федерального правительства и контролируемые ими особые программы. Правительственные агентства выступают в качестве структур-операторов, распределяющих конкретные полномочия между де-юре не связанными с государством НКО и координируя их деятельность.

Крупнейшим оператором подобного рода является Корпорация государственной и муниципальной службы. Она консолидирует значительное число американских НКО в рамках таких правительственных программ, как AmeriCorps, Senior Corps и Learn and Serve America. В программе AmeriCorps общественные организации оказывают помощь малоимущим, предоставляя услуги в таких областях как образование, здравоохранение, общественная безопасность, защита окружающей среды. Senior Corps имеет статус правительственного агентства, но функционирует как программа. В её рамках НКО оказывают социальную поддержку гражданам США старше 55 лет. Наконец, НКО, участвующие в программе Learn and Serve America, вовлечены в процесс обучения студентов навыкам социальной службы.

Используется в США и формат передачи функций НКО, прямо связанным с государством. Наиболее рельефно это проявляется в области общественной дипломатии и внешнеполитической пропаганды. Некоторая часть полномочий таких ведомств как ЦРУ и Государственный департамент в данной плоскости передана структурам прогосударственного характера. К ним, в частности, относится Национальный фонд демократии, и ассоциированные с ним структуры, организация Freedom House и др.

Но особое внимание к связанным с органами власти НКО и государственным институтам, координирующим организации «третьего сектора», не означает, что правительства западных государств стараются свести предоставление своих полномочий независимым НКО к минимуму. Например, в той же Британии власти в разное время предоставили таким НКО целый комплекс социальных функций. В их числе — предоставление приюта бездомным, организация питания пожилых людей, обучение безработных, реабилитация жертв сексуального и семейного насилия, развитие молодежного волонтёрства.

Передача функций от государства к «третьему сектору» продолжается и в настоящее время. Так, в Великобритании одной из принципиально новых инициатив, содействующих расширению полномочий НКО, выступает программа «Органайзеры сообществ». Её цель — обеспечить становление самоорганизации и самоуправления локальных сообществ. Программа ориентирована на общественные группы. Но она реализуется под руководством общественной организации Locality. По сути, данная НКО получила полномочия по проведению региональной политики.

В русле расширения социальных полномочий НКО движется и Дания. В 2010 году правительство королевства приняло новую «Стратегию гражданского общества». Одной из её основных целей значится увеличение полномочий НКО по поддержке социально незащищенных категорий граждан и решению социальных проблем. Для выполнения стратегии привлечены волонтерские организации, социально ориентированные НКО и НКО широкого профиля. В своей работе они тесно взаимодействуют с оказывающими им финансовую поддержку местными органами власти.

Передача функционала от государства к НКО подразумевает, что органы власти активно поддерживают общественные структуры. НКО или находится на прямом госфинансировании или получает деньги в рамках выполнения контракта, заключенного с государственным ведомством.

9. Критика связей между государством и НКО

Практически во всех западных странах система финансовой поддержки НКО государством подвергается критике. Как со стороны отдельных политических сил и СМИ, так и широкой общественности. Особое внимание при этом уделяется НКО, прямо или косвенно связанным с органами исполнительной власти.

Так, в Великобритании объектом перманентной критики являются «неправительственные исполнительные организации». Их называют не иначе как «квазиавтономные неправительственные организации» (quasi-autonomous non-governmental organisation — quango). Подобные НКО обвиняются в том, что выполняют свои функции неэффективно, как и государственные ведомства отягчены неповоротливостью и излишним бюрократизмом, находятся в чрезмерной зависимости от изменений приоритетов сменяющих друг друга кабинетов министров, не несут ответственности за использование средств налогоплательщиков и осуществление своих полномочий.

Аналогичная ситуация сложилась и в США. Здесь основным объектом критики также выступают связанные с государством НКО. Для их обозначения используется аббревиатура GONGO (government organized non-governmental organization — «созданная правительством неправительственная организация»). Она подчеркивает их окологосударственный статус.

Среди GONGO в центе внимания часто находятся НКО, работающие в сфере общественной дипломатии. Их деятельность подвергается широкой критике, имеющей медийный резонанс. Против таких НКО периодически выступают отдельные политические деятели, СМИ, научное сообщество и общественные структуры.

Например, в 2004 году тогдашний член Палаты представителей, республиканец Рон Пол обвинил организацию Freedom House во вмешательстве в политические процессы на Украине. По его словам Freedom House вместо того, чтобы поддерживать равную политическую конкуренцию в этой стране через подконтрольную Польско-американско-украинскую инициативу о сотрудничестве (PAUCI) выделяла деньги только одному кандидату на президентский пост в лице Виктора Ющенко[22].

В свою очередь Национальный фонд демократии критикуется СМИ практически с момента своего создания в 1983 году. Уже в середине — второй половине 1980-х годов в таких изданиях как New York Times стали появляться статьи, в которых целесообразность деятельности Национального фонда демократии подвергалась открытому сомнению[23]. Прежде всего, из-за откровенной нетранспарентности реализуемых им программ. Организация, заявлявшая об «открытости» и «общественной подотчетности» при осуществлении «частной дипломатии», проводила целый ряд инициатив, проходивших под грифом «секретно». Фонд критиковался и за выполнение пропагандистских и контрпропагандистских мероприятий по прямому указанию ведомств федерального правительства.

В настоящее время к этим линиям критики со стороны прессы добавились обвинения в имитации общественного участия при продвижении демократии за рубежом, псевдообщественном статусе и в ангажированном вмешательстве во внутреннюю политику других государств.

Фонд критикуется и со стороны экспертного сообщества. Так, в 1993 году исследовательская организация «Институт Катона» обвинила его в неэффективности, коррупции и финансовых злоупотреблениях. По мнению экспертов данного института действия фонда часто противоречили интересам США[24]. Американские налогоплательщики финансировали организацию, которая создавала трудности правительствам дружественных стран, открыто вмешивалась в зарубежные электоральные процессы и содействовала коррупции в иностранных демократических движениях. В свою очередь в 2007 году тогдашний главный редактор журнала Foreign Policy Мойзес Наим в своей статье в Washington Post назвал НФД квази-НКО, напрямую финансируемой федеральным правительством и решающей задачи, определяемые отдельными ведомствами исполнительной власти[25].

Подобной критике способствуют и нюансы возникновения НКО, классифицируемых в США как GONGO. Ряд из них, несмотря на свой негосударственный статус, были учреждены прямым решением Белого дома и Конгресса. Например, всё тот же Национальный фонд демократии появился в результате политического решения администрации Рональда Рейгана и принятия Конгрессом «Акта о Национальном фонде демократии». Данный документ определил условия и параметры, в соответствии с которыми НФД мог получать ежегодные ассигнования от Конгресса в форме грантов. Они предоставлялись сначала через Информационное агентство США (ЮСИА), а затем через подконтрольное Государственному департаменту Агентство США по международному развитию.

Перед тем, как обсудить, какие виды финансовой господдержки НКО — особенно в контексте передачи госфункций — уже устоялись и являются эффективно работающими механизмами, а какие требуют совершенствования, — авторы доклада предлагают вначале рассмотреть их обсуждение и внедрение в хронологической последовательности.

2005 г.

20.07.2005 года на заседании Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека Президент РФ Владимир Путин заявил: «Мы понимаем, что [некоммерческие] организации нуждаются в поддержке. Давайте подумаем над формами решения этой проблемы». С этой даты можно начать отсчет построения в России системы поддержки НКО со стороны государства.

2006 год

Впервые распределены гранты Президента России. Это год начала системной финансовой господдержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества. Из федерального бюджета было выделено 500 млн. руб.

Согласно распоряжению Президента РФ В.В.Путина от 15.12.2006 г. №628-рп, гранты на конкурсной основе получили 1054 НКО.

2007 год

В 2007 году модель распределения грантов была изменена. Распоряжением Президента РФ от 30.06.2007 г. №367-рп были определены 14 НКО, получивших персональную адресную поддержку на общую сумму 4,2 млн. руб. Однако основную сумму государственной поддержки, 1,2 млрд. руб., получили 1224 организации «третьего сектора». Выделение денежных средств производилось на основе конкурсов, которые были организованы 6 НКО-операторами (грантооператорами), обозначенными в распоряжении главы государства.

2008 год

Развитие сектора негосударственных некоммерческих организаций в сфере оказания социальных услуг определено в качестве одного из приоритетных направлений долгосрочной политики социальной поддержки населения в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. №1662-р.

2009 год

Принято решение целенаправленно поддержать именно «социально ориентированную» часть НКО, которая могла бы взять на себя часть государственных функций по оказанию социальных услуг населению, содействовать решению наиболее актуальных социальных задач, развитию гражданского общества.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации 22.12.2009 г. прозвучали предложения о формировании института социально ориентированных НКО, которые при подтверждении «соответствующего статуса, смогут рассчитывать на прямую поддержку государства. Органы власти смогут оказывать таким некоммерческим организациям финансовую, информационную и консультационную помощь». Отдельно было предложено «предоставлять им, что не менее важно, налоговые льготы, размещать у них государственные и муниципальные заказы».

2010 год

Принят закон №40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» (05.04.2010 г.), который дал определение социально ориентированных организаций (СО НКО) и описал предназначенные для них виды поддержки.

Этим законом в ст. 2 №7-ФЗ был введен пункт 2.1, согласно которому социально ориентированными некоммерческими организациями признавались «некоммерческие организации, созданные в предусмотренных Законом о некоммерческих организациях формах (за исключением государственных корпораций, государственных компаний, общественных объединений, являющихся политическими партиями) и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации». Однако, по мнению авторов доклада, представлялось бы верным внести в список исключений также частные, бюджетные, государственные и муниципальные учреждения и религиозные организации.

При этом статья 31.1 указанного закона установила перечень видов деятельности, осуществляя которые, некоммерческие организации могут быть признаны социально ориентированными. К таким видам деятельности отнесены:

      социальная поддержка и защита граждан;

      подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;

      оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам;

      охрана окружающей среды и защита животных;

      охрана и в соответствии с установленными требованиями содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;

      оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;

      профилактика социально опасных форм поведения граждан;

      благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества;

      деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности;

      формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

           развитие межнационального сотрудничества, сохранение и защита самобытности, культуры, языков и традиций народов Российской Федерации.

Как можно заметить, данный перечень весьма обширен — согласно ему, едва ли не каждую НКО можно в той или иной степени отнести к социально ориентированным. В связи с этим возникает ряд проблем. В частности, любая организация, занимающаяся образованием, охраной здоровья граждан, предоставлением юридических услуг с дисконтом от базового тарифа, иными словами, почти любая школа, поликлиника или коллегия адвокатов может быть подведена под определение «социально ориентированной НКО».

В этом же законе расширен список видов поддержки, на которые могут претендовать НКО, получившие признание в качестве социально ориентированных:

      финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка, а также поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников и добровольцев социально ориентированных некоммерческих организаций;

      предоставление социально ориентированным некоммерческим организациям льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах;

      размещение у социально ориентированных некоммерческих организаций заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";

      предоставление юридическим лицам, оказывающим социально ориентированным некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах.

В настоящее время для признания социально ориентированной некоммерческая организация должна отвечать двум условиям:

      быть в установленном порядке зарегистрированной в одной из организационно-правовых форм, предусмотренных законом №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (за исключением государственных корпораций, государственных компаний и политических партий);

      осуществлять в соответствии с учредительными документами один или несколько видов деятельности, предусмотренных статьей 31.1 закона №7-ФЗ, и (или) другие виды деятельности, направленные на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в РФ, установленные федеральными законами, законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

В этом году более конкретно звучит тема необходимости разработки прозрачной системы отбора НКО для оказания государственных социальных услуг.

Также в 2010 году в Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ прозвучало развитие темы поддержки СО НКО, В частности, была заявлена необходимость «активнее подключать НКО к оказанию социальных услуг населению», поскольку их участие «может сделать социальные услуги более предметными и адресными и, что крайне важно, снизит уровень коррупции в госаппарате». Федеральным ведомствам было поручено разработать «чёткую и прозрачную систему отбора НКО для выполнения таких функций» и «доработать нормативно-правовую базу участия некоммерческих организаций в системе оказания государственных социальных услуг. При этом расширить использование конкурсных механизмов их финансирования».

2011 год

Государство конкретизирует основания приоритетной поддержки СО НКО. В 2011 году (Постановление Правительства РФ от 23 августа 2011 г. № 713 «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям») из общего списка закона №7-ФЗ выделено 5 «приоритетных», уточненных направлений, в отношении которых государством принято решение о первоочередной поддержке:

      профилактика социального сиротства, поддержка материнства и детства;

      повышение качества жизни людей пожилого возраста;

      социальная адаптация инвалидов и их семей;

      развитие дополнительного образования, научно-технического и художественного творчества, массового спорта, деятельности детей и молодежи в сфере краеведения и экологии;

      развитие межнационального сотрудничества.

Субъектам РФ предоставлено право выделять собственные приоритеты деятельности СО НКО, которым они готовы оказывать поддержку в соответствии с региональной спецификой и потребностями.

Этим же постановлением Правительства назначен уполномоченный орган, ответственный за определение политики в данной сфере — Министерство экономического развития РФ. Им начато предоставление на конкурсной основе субсидий т.н. «инфраструктурным» СО НКО — на реализацию программ по оказанию информационной, консультационной и методической поддержки деятельности других СО НКО, содействию привлечению ими труда добровольцев, а также выявлению, обобщению и распространению лучшей практики реализации проектов СО НКО. Также МЭРом начато конкурсное распределение субсидий субъектам РФ, которые смогли в достаточно сжатые сроки (постановление Правительства было принято 23 августа, а решение о выделении субсидий принято уже 3 ноября 2011 г.) представить собственные программы поддержки СО НКО.

14 октября 2011 г. приказом МЭР РФ от № 576 создан Координационный совет по государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций. Как сказано в Приказе — «в целях обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти при решении вопросов поддержки СО НКО и подготовки по ним рекомендаций» (см. Приложение 4, стр. 92).

 

 

 

2012 год

Указом Президента Российской Федерации В.В.Путина от 07.05.2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» (пункт 1, подпункт «л») Правительству Российской Федерации поручено предусмотреть, начиная с 2013 года, меры, направленные на увеличение поддержки СО НКО.

В контексте обсуждения передачи функций государства НКО Президент Российской Федерации В.В.Путин дважды поднимал тему расширения общественного контроля в сфере ЖКХ. На декабрьской встрече с доверенными лицами он отметил: «Такая гражданская активность востребована. Есть миллионы контролирующих структур, но они бесполезны. Такая, которая идет от самих жителей, будет полезна. Надо ее поддержать». Тема получила развитие в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 12.12.2012: «Многие граждане уже сегодня по своей инициативе на уровне муниципалитетов выстраивают систему общественного контроля, в том числе и в жилищно-коммунальном хозяйстве. Такой настрой людей мы обязаны поддержать».

Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов» предусмотрено увеличение бюджетных ассигнований на поддержку некоммерческого сектора более чем на 3,5 млрд. руб. в 2013 году по сравнению с 2012 годом — с 4,7 млрд. рублей до 8,285 млрд. рублей.

27.12.2012 Постановлением Правительства утверждена Программа социальной поддержки граждан до 2020 года, исполнителем которой назначено Министерство труда и социальной защиты, а соисполнителем — Министерство экономического развития. Одна из четырех ее подпрограмм называется «Повышение эффективности государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций». Она отводит НКО место системообразующего фактора в развитии социального государства.

В программе подчеркивается, что СО НКО, наряду с государственными органами власти, являются неотъемлемым структурным элементом создания современной системы социальной поддержки граждан. В связи с этим в 2013-2020 годах на «Повышение эффективности государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» запланировано выделить следующие суммы:

Год	Сумма в тыс. руб.
2013	1 678 499,60
2014	1 573 499,60
2015	1 603 499,60
2016	1 643 499,60
2017	1 683 499,60
2018	1 723 499,60
2019	1 763 499,60
2020	1 813 499,60
2013- 2020	13 482 996,80

 

Целью всех этих ассигнований, как сказано в программе, должно стать:

      создание прозрачной и конкурентной системы государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций.

      Обеспечение эффективности и финансовой устойчивости социально ориентированных некоммерческих организаций.

      Увеличение объемов социальных услуг, оказываемых социально ориентированными некоммерческими организациями.

 

Развитие сектора негосударственных некоммерческих организаций в сфере оказания социальных услуг в этом документе признается приоритетным направлением социальной политики. В числе основных задач названы:

      создание механизма привлечения их на конкурсной основе к выполнению государственного заказа по оказанию социальных услуг;

      создание прозрачной и конкурентной системы государственной поддержки негосударственных некоммерческих организаций, оказывающих социальные услуги населению;

      развитие взаимодействия государства, населения, бизнеса и структур гражданского общества, в том числе с применением механизмов частно-государственного партнерства.

По мнению авторов программы, повышение роли сектора негосударственных некоммерческих организаций в предоставлении социальных услуг будет способствовать реализации ее целей. С одной стороны, поможет повышению доступности, качества и безопасности предоставляемых социальных услуг. С другой — обеспечит развитие соответствующих рынков, поможет созданию новых рабочих мест, повысит занятость и обеспечит доходы работников, оказывающих социальные услуги населению, поможет снизить безработицу.

2013 год

24.01.2013 Координационный совет по господдержке СО НКО одобрил комплекс мер, направленных на увеличение поддержки СО НКО, внесенный Минэкономразвития России в Правительство Российской Федерации 17 января 2013 года. Среди них «распространение преимуществ субъектов малого предпринимательства по участию в закупках товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на социально ориентированные некоммерческие организации».

Ст.31.2 закона №7-ФЗ в редакции №40-ФЗ предусматривает, что «федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местные администрации, оказывающие поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям, формируют и ведут федеральные, государственные и муниципальные реестры социально ориентированных некоммерческих организаций — получателей такой поддержки». Реестры предназначены для того, чтобы сделать систему предоставления господдержки более открытой, публичной. Сегодня такие реестры созданы практически в каждом регионе и в каждом органе власти, предоставляющем поддержку по своей линии. Однако общего реестра пока не существует. Задача по его созданию возложена на уполномоченный орган Правительства РФ — Министерство экономического развития, — но предыдущий период ушел на подготовку региональных реестров, на основании которых будет подготовлен общефедеральный. Его представление запланировано на конец 2013-го — начало 2014-го года.

28 января 2013 года в Государственную Думу рядом членов Совета Федерации внесен проект изменений в закон «Об Общественной палате Российской Федерации».

Закон должен закрепить новый порядок формирования Общественной палаты РФ. До настоящего времени «президентская квота» формировала группу представителей общероссийских общественных объединений, а затем совместно они выбирали представителей региональных институтов гражданского общества в состав Общественной палаты.

Сенаторы предложили изменить эту модель и параллельно формировать три равнозначные группы: члены ОП, утвержденные Указом Президента РФ (40 человек), представители общероссийских НКО, прошедшие в федеральную палату по итогам интернет-голосования (43 человека), а также представители региональных общественных палат, которые составят половину от общего числа членов палаты (83 человека).

 

Системная государственная поддержка некоммерческих организаций в России берет начало с 2006 года, когда из федерального бюджета впервые было выделено целевым образом почти 500 млн. руб. на поддержку некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества. Согласно распоряжению Президента РФ В.В.Путина от 15.12.2006 г. №628-рп, гранты получили 1054 НКО^[26]. Денежные средства распределялись на конкурсной основе. Половина выделенной государством суммы была перечислена НКО в соответствии с результатами конкурса, проведенного Общественной палатой Российской Федерации. Вторая половина — в соответствии с результатами региональных конкурсов, координация которых была поручена Полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах.

В 2007 году была реализована иная модель. Распоряжением Президента РФ от 30.06.2007 г. №367-рп^[27] были определены 14 НКО, получивших персональную адресную поддержку на общую сумму 4,2 млн. руб. Однако основную сумму государственной поддержки — 1,2 млрд. руб. — получили 1224 организации «третьего сектора». Выделение денежных средств производилось на основе конкурсов, которые были организованы 6 НКО-операторами (грантооператорами), обозначенными в распоряжении главы государства. Грантооператоры работали по закрепленным за ними направлениям (данные представлены в таблице) и отвечали за сбор и рассмотрение заявок, формирование конкурсных комиссий, организацию конкурсов, опубликование списков победителей, мониторинг реализации проектов и т. д.

НКО-операторами стали:

·         Институт общественного проектирования

·         Международный гуманитарный фонд «Знание»

·         «Независимая организация «В поддержку гражданского общества»

·         «Лига здоровья нации»

·         Национальный благотворительный фонд

·         Фонд подготовки кадрового резерва «Государственный клуб».

В 2008 году схема распределения президентских грантов вновь претерпела некоторые изменения: средства распределялись только на основе конкурсов, организуемых НКО-операторами. Данная схема продолжает действовать и в настоящее время.

Частичные изменения происходили лишь в составе грантооператоров: в 2009 году фонд «Знание» и «Независимая организация «В поддержку гражданского общества» были заменены Институтом проблем гражданского общества и Межрегиональной правозащитной общественной организацией «Сопротивление». За ними закрепили направления, ранее находившиеся в ведении выбывших НКО-операторов. Также из состава грантооператоров выбыла «Лига здоровья нации», а закрепленное за ней направление было передано «в ведение» Национального благотворительного фонда. С 2011 года «Лига здоровья нации» вновь входит в число НКО-операторов.

 

Состав НКО-операторов и объемы выделения средств государственной поддержки по направлениям в 2007?2012 гг. в рамках грантовой программы Президента РФ

НАПРАВЛЕНИЕ

ГОД

2007

СУММА

2008

СУММА

2009

СУММА

2010

СУММА

2011

СУММА

2012

СУММА

Проведение социологических исследований и мониторинга состояния гражданского общества

Институт общественного проектирования

60 млн. руб.

Институт общественного проектирования

100 млн. руб.

Институт общественного проектирования

100 млн. руб.

Институт общественного проектирования

80 млн. руб.

Институт общественного проектирования

60 млн. руб.

Институт общественного проектирования

60 млн. руб.

Реализация проектов в области образования, искусства, культуры и общественной дипломатии

Международный гуманитарный общественный фонд "Знание"

270 млн. руб.

Международный гуманитарный общественный фонд "Знание"

320 млн. руб.

Институт проблем гражданского общества

160 млн. руб.

Институт проблем гражданского общества

160 млн. руб.

Институт проблем гражданского общества

160 млн. руб.

Институт проблем гражданского общества

170 млн. руб.

Защита прав и свобод человека, правовое просвещение населения

"Независимая организация "В поддержку гражданского общества"

135,8 млн. руб.

"Независимая организация "В поддержку гражданского общества"

200 млн. руб.

Межрегиональная правозащитная общественная организация "Сопротивление"

170 млн. руб.

Межрегиональная правозащитная общественная организация "Сопротивление"

160 млн. руб.

Межрегиональная правозащитная общественная организация "Сопротивление"

160 млн. руб.

Межрегиональная правозащитная общественная организация "Сопротивление"

170 млн. руб.

Пропаганда здорового образа жизни (с 2010 года в числе направлений отсутствует), охрана здоровья населения и окружающей среды

"Лига здоровья нации"

150 млн. руб.

"Лига здоровья нации"

230 млн. руб.

Национальный благотворительный фонд

500 млн. руб.

Национальный благотворительный фонд

320 млн. руб.

"Лига здоровья нации"

100 млн. руб.

"Лига здоровья нации"

100 млн. руб.

Поддержка и социальное обслуживание малоимущих и социально незащищенных категорий граждан

Национальный благотворительный фонд

400 млн. руб.

Национальный благотворительный фонд

400 млн. руб.

Национальный благотворительный фонд

240 млн. руб.

Национальный благотворительный фонд

260 млн. руб.

Поддержка молодежных инициатив, проектов молодежных движений и организаций

Фонд подготовки кадрового резерва "Государственный клуб"

230 млн. руб.

Фонд подготовки кадрового резерва "Государственный клуб"

250 млн. руб.

Фонд подготовки кадрового резерва "Государственный клуб"

270 млн. руб.

Фонд подготовки кадрового резерва "Государственный клуб"

280 млн. руб.

Фонд подготовки кадрового резерва "Государственный клуб"

280 млн. руб.

Фонд подготовки кадрового резерва "Государственный клуб"

240 млн. руб.

Общая сумма выделенных средств

1,2 млрд. руб.

1,5 млрд. руб.

1,2 млрд. руб.

1 млрд. руб.

1 млрд. руб.

1 млрд. руб.

Количество грантополучателей

1224 НКО

1120 НКО

736 НКО

604 НКО

602 НКО

585 НКО

 

 

Всего в период с 2006 по 2012 годы Президент Российской Федерации выделил в общей сложности 7,4 млрд. руб. на программу грантовой поддержки НКО, участвующих в развитии институтов гражданского общества.

Средний размер гранта в 2006 году составлял 474,4 тыс. руб., в 2007 — 980,4 тыс. руб., в 2008 — 1,3 млн. руб., в 2009 и 2010 — 1,6 млн. руб., в 2011 и 2012 — 1,7 млн. руб. Закрепилась тенденция к увеличению среднего размера гранта, что, по мнению экспертов, способствует более качественной и глубокой проработке реализуемых проектов.

    Алгоритм организации работы
по президентской грантовой программе

Ежегодно публикуется распоряжение главы государства об обеспечении государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества. Обозначенные в данном распоряжении НКО-операторы заключают договоры с Управлением делами Президента РФ о предоставлении бюджетных средств в размере, указанном в распоряжении.

НКО-операторы принимают заявки от некоммерческих организаций и формируют конкурсные комиссии не менее чем из девяти человек, в состав которых входят члены Общественной палаты Российской Федерации, специалисты в соответствующих сферах, а также представители органов власти. (Изучение составов конкурсных комиссий 2007-2012 гг., проведенное авторами доклада, показало, что более половины членов комиссий являются, как правило, представителями Общественной палаты РФ, 1-2 человека — представителями органов власти: специалистами Администрации Президента и профильных министерств и ведомств).

Решение о предоставлении грантов тем или иным заявителям принимается конкурсной комиссией в соответствии с критериями определения победителей, которые формулируются исходя из направлений, закрепленных за НКО-операторами. В числе универсальных критериев можно назвать такие:

      социальная значимость проекта

      детальность и степень проработки проекта

      соответствие заявки целям и задачам тематического направления

      достижимость результатов

      реалистичность и оправданность сметы

      наличие дополнительного финансирования

      наличие у НКО позитивного опыта реализации иных проектов

 

После подведения итогов конкурсов НКО-операторы утверждают календарные планы-графики реализации проектов и заключают с победителями договоры предоставления грантов.

Денежные средства перечисляются частями. Решение о перечислении очередной части денежных средств принимается в зависимости от качества отчетов, представленных грантополучателем НКО-оператору. Промежуточные отчеты — финансовый и аналитический, с приложением фото- и видеоматериалов, иллюстрирующих проделанную работу, — получатели грантов направляют НКО-оператору несколько раз в год (как правило, 3-4). (В случае, если отчетность не соответствует требованиям, НКО-оператор может принять решение о приостановке очередного перечисления денежных средств до устранения получателем гранта недоработок. Также НКО-оператор по собственному усмотрению может организовать выездную проверку работы того или иного грантополучателя. Объектом проверки, к примеру, может стать НКО, представившая некачественную финансовую отчетность, заставляющую сомневаться в целевом использовании средств. Практикуются также инспекции в регионы, где «сосредоточены» сразу несколько некоммерческих организаций, получивших гранты от одного НКО-оператора).

По окончании срока реализации проекта некоммерческие организации направляют НКО-операторам итоговые финансовый и аналитический отчеты.

НКО-операторы готовят собственные отчеты о расходовании средств и направляют их в Управление делами Президента РФ. (За свою деятельность, связанную с организацией конкурсов, ведением документации, бухгалтерского учета, мониторингом реализации проектов, НКО-операторы получают около 6% от суммы, выделенной на конкретное направление).

В отношении получателей грантов, не выполнивших обязательств по договору, НКО-операторы готовят обращения в органы правопорядка. Средства, полученные недобросовестными некоммерческими организациями, должны возвращаться в бюджет. Также в бюджет возвращаются финансовые излишки, которые могут оставаться после реализации того или иного проекта.

Информационная открытость системы распределения грантов Президента Российской Федерации

Один из ключевых принципов распределения грантов для НКО — открытость и доступность информации. Соблюдение этого принципа должно обеспечиваться как НКО-операторами, так и получателями грантов.

Можно говорить о двух сферах ответственности:

1) закрепленной за НКО-операторами;

2) закрепленной совместно за НКО-операторами и грантополучателями.

К сфере ответственности НКО-операторов относится публикация сведений о каждом этапе организации и проведения конкурсов, а также данных о недобросовестных грантополучателях, не выполнивших обязательств по договору предоставления гранта.

К совместной сфере ответственности НКО-операторов и грантополучателей должна быть отнесена публикация подробных сведений о ходе реализации проектов — то есть, о том, на что были потрачены средства грантовой программы Президента РФ. В данном случае речь идет даже не о финансовых отчетах, а об «описательной» части, в которой бы подробно рассказывалось о предпринятых в рамках проекта действиях, проведенных мероприятиях и т. д.

Исходя из сформулированных сфер ответственности НКО-операторов и грантополучателей, авторы доклада провели анализ информационной открытости системы распределения грантов Президента РФ.

     Сведения об организации и проведении конкурсов

Предметом рассмотрения стал контент сайтов НКО-операторов в части публикации сведений об организации и проведении конкурсов. Анализировалась информация о конкурсах, проходивших с 2009 года, когда состав грантооператоров, частично обновившись, позже практически не претерпевал изменений. В качестве критериев, определяющих уровень информационной прозрачности НКО-операторов, было избрано наличие/отсутствие на их сайтах следующих данных: извещения о конкурсе; положения о конкурсе; критериев определения победителей; информации о приеме заявок; состава конкурсной комиссии; списка победителей. (Результаты проведенного анализа см. в Приложении 5, стр. 94).

Анализ показал положительную динамику уровня открытости НКО-операторов в исследуемый период. Если в 2009 году большинство грантооператоров размещали на сайтах минимум данных о конкурсах, то в 2010 году количество представленных разделов увеличилось. В 2011 году критериям прозрачности, предложенным авторами доклада, полностью удовлетворяли трое из шести НКО-операторов, в 2012 году — пятеро. Таким образом, в 2012 году был достигнут достаточно высокий уровень открытости информации о конкурсах.

    Сведения о ходе реализации проектов

Доступность сведений о реализации проектов дает возможность получать информацию о том, каким образом и на что были израсходованы средства президентской грантовой программы. Как уже говорилось выше, публикация отчетов о ходе реализации проектов находится в совместной сфере ответственности НКО-операторов и получателей грантов. Авторы доклада считают, что грантополучатели должны быть в большей степени ответственны за размещение отчетов, поскольку именно они получают финансовые средства и расходуют их.

Условиями предоставления президентских грантов не предусмотрено требование размещать на сайтах отчетность о реализации проектов. Однако, по мнению авторов доклада, обязательная публикация отчетов грантополучателями расширила бы возможности для мониторинга общественностью использования средств государственной поддержки НКО, а также способствовала бы формированию системы реагирования на НКО-должников (т. е., организации, не выполнившие обязательств по договору предоставления гранта). Наличие в открытом доступе сведений об НКО-должниках, размещение подробных отчетов о ходе реализации проектов, а также создание единой интернет-площадки, посвященной грантовой программе Президента РФ, будет способствовать повышению информационной открытости системы в целом.

В целях повышения прозрачности и качества использования средств президентской грантовой программы авторы доклада считали бы целесообразным:

      Дополнить условия конкурсов требованием обязательного наличия у грантополучателей собственных сайтов (либо же страниц в социальных сетях) и размещения там информации как о ходе реализации проектов, осуществляющихся на средства президентских грантов, так и итоговой отчетности по проекту.

      Предусмотреть публикацию НКО-операторами промежуточных и итоговых отчетов о ходе реализации проектов грантополучателями и размещение на своих сайтах ссылок на сайты получателей грантов (либо на их страницы в социальных сетях).

      Создать интернет-площадку, посвященную грантовой программе Президента РФ. Платформой для ее размещения могли бы стать сайт Общественной палаты РФ, либо специализированный самостоятельный ресурс.

      Предусмотреть размещение НКО-операторами сведений о грантополучателях, несвоевременно или не в полном объеме отчитывающихся о реализации проектов.

      Публиковать на сайтах НКО-операторов информацию о мерах, предпринятых в отношении недобросовестных грантополучателей (обращение в суд, органы прокуратуры, полицию), и решениях, принятых следственными и (или) судебными органами в отношении должников.

 

***

В целом система распределения на конкурсной основе грантов Президента России для нужд некоммерческих организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества, доказала свою эффективность и востребованность «третьим сектором».

Правила и условия конкурсов открыты, понятны и транспарентны. В то же время у системы распределения грантов Президента России есть потенциал для развития в сторону большей прозрачности в части расширения объемов информации о ходе и итогах реализации проектов.

Росту качества и глубине проработки проектов, участвующих в конкурсах на получение грантов Президента РФ, способствует регулярное увеличение среднего размера гранта. По сравнению с 2006 годом, когда Президент России впервые выделил средства грантовой поддержки для НКО, участвующих в развитии институтов гражданского общества, средний размер гранта вырос в 3,6 раза — с 474,4 тыс. руб. до 1,7 млн. руб.

Система использования НКО-операторов, отвечающих за сбор и рассмотрение заявок, организацию и проведение конкурсов, мониторинг реализации проектов и т. д., себя оправдала и может рассматриваться в качестве оптимальной при последующей организации работы по грантовой программе Президента РФ.

 

1.Министерство экономического развития РФ

В Правительстве РФ целенаправленная деятельность по выработке политики поддержки СО НКО началась в 2011 году с принятия Постановления №713 «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям» от 23.08.2011. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере поддержки СО НКО стало Минэкономразвития России.

Однако деятельность министерства по поддержке структур гражданского общества началась несколько раньше.

В целях содействия благотворительной деятельности, а также развитию некоммерческого сектора экономики 30 июля 2009 г. распоряжением Правительства Российской Федерации № 1054-р утверждены разработанные Минэкономразвития России Концепция содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации и план мероприятий по ее реализации в 2009–2010 годах. В рамках  реализации концепции принят ряд федеральных законов, создающих благоприятные условия для деятельности некоммерческих организаций, включая Федеральный закон от 3 июня 2011 г. № 115-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рекламе», Федеральный закон  от 18 июля 2011 г. № 235-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части совершенствования налогообложения некоммерческих организаций и благотворительной деятельности», Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. №328?ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций».

Принят Федеральный закон от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций».

А в конце марта 2010 г. Минэкономразвития обратилось к НКО, которые специализируются на решении различных социальных проблем и развитии гражданского общества, с вопросом: если вы получите дополнительное финансирование своей работы в размере 1 млн рублей, как это скажется на результатах вашей деятельности? Проведенный анализ показал, что поддержка СО НКО даст не только социальный, но и прямой экономический эффект.

Постановлением №713 Министерству были выделены бюджетные ассигнования на 2011 год в размере 880 млн. рублей на реализацию следующих мероприятий:

Направление	Сумма (в млн. рублей)
На реализацию программ поддержки СО НКО субъектов РФ в форме предоставления субсидий	600
На господдержку СО НКО <…> в форме предоставления субсидий	132
На НИР по проблемам деятельности НКО, информподдержку, сопровождение конкурсов	48
Повышение квалификации, обучение сотрудников СО НКО и работающих с ними госслужащих	100
Итого	880

В результате проведенной методической работы количество субъектов Российской Федерации, реализующих программы поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, увеличилось с 7 в 2010 году до 57 в 2012 году. Была обеспечена финансовая поддержка на конкурсной основе более 2000 социально ориентированных некоммерческих организаций в 49 субъектах Российской Федерации.

Напрямую через Министерство экономического развития РФ предусмотрены субсидии для т.н. «инфраструктурных» проектов СО НКО, в рамках которых осуществляются следующие мероприятия^[28]:

      реализация программ в области оказания информационной, консультационной и методической поддержки деятельности социально ориентированных НКО по основным направлениям их деятельности;

      выявление, обобщение и распространение лучшей практики реализации проектов социально ориентированных НКО, в том числе путем проведения конференций и семинаров;

      содействие привлечению социально ориентированными некоммерческими организациями труда добровольцев.

К настоящему времени МЭР РФ провел один конкурс программ субъектов РФ (следующий планируется объявить во втором квартале — подробнее см. главу «Поддержка НКО: региональная практика», стр.68) и два конкурса для «инфраструктурных» проектов СО НКО, по итогам которых были выделены средства из федерального бюджета. При этом официальные итоги реализации программ не подведены еще даже по первому конкурсу, поскольку программы, поддержанные в 2011 г., рассчитаны до конца 2012 г. Программы, поддержанные в 2012 г., — до конца 2013 г. Пока их результаты невозможно оценить, т.к. сроки сдачи отчетности не наступили.

В ходе первых конкурсов для СО НКО действовал следующий порядок: конкурсная комиссия присваивала рейтинги всем заявкам (в зависимости от набранных по совокупности баллов по критериям — от 4-х до 85-ти), а КС по государственной поддержке СО НКО определил минимальное значение рейтинга, при котором участник конкурса признается победителем.

Конкурс 2013-го года будет двухэтапным. На первом этапе организации должны будут подать только краткую концепцию программы, планируемую смету расходов, информацию о себе и копию устава. И уже те, кому конкурсная комиссия присвоит 50 и более баллов из 100 возможных, — должны будут представить полноценные программы, на основе оценки которых и определятся победители. Конкурс предполагается объявить во втором квартале 2013 года. Уже утверждена конкурсная комиссия, большинство членов которой составили представители общественности и независимые эксперты. От объявления конкурса до поступления на счета СО НКО федеральных средств, по расчетам представителей Министерства, пройдет около 5 месяцев.

В 2011 году максимальный размер субсидии составил 4 млн. 55 тыс. 360 рублей при 35 победителях конкурса и общей сумме финансирования в 132 млн. рублей.

В 2012 году 19 победителей конкурса, предоставившие сметы на сумму менее 4 млн. рублей, получили субсидии в запрошенном размере, остальные 29 (всего 48) — в размере 4 млн. 257 тыс. 890 рублей — при общей сумме финансирования 162 млн. рублей[29]. Программы СО НКО-победителей конкурса также были направлены на реализацию мероприятий в области оказания информационной, консультационной и методической поддержки деятельности других социально ориентированных некоммерческих организаций, выявление и распространение лучших практик реализации проектов указанных организаций, содействие привлечению ими труда добровольцев.

В 2013 году будет распределено 280 млн. рублей (общая сумма, выделяемая МЭР, составляет 928 млн. 500 тыс. руб. В нее входит: 280 млн. рублей — СО НКО, 630 млн. рублей бюджетам субъектов РФ, 13 млн. рублей — на мероприятия по поддержке СО НКО, 5 млн. 500 тыс. рублей — на прикладные научные исследования по проблемам деятельности и развития СО НКО) — иными словами, на выполнение работ и оказание услуг в рамках реализации мероприятий по поддержке СО НКО, включая мониторинг реализации региональных программ поддержки СО НКО.

Представители МЭР заявляют, что с 2013 года заявки на конкурс субъекты и организации будут подавать не только в бумажном, но и в электронном виде. К запуску запланирован портал Единой информационной системы, где будут сведены все данные о поддержке социально ориентированных НКО различными органами власти, в том числе органами власти субъектов РФ.

Единая информационная система будет включать региональные программы поддержки социально ориентированных НКО, блоки информации о поддержке социально ориентированных НКО на федеральном уровне, о состоявшихся и предстоящих конкурсах, о получателях поддержки, об особенностях налогообложения и иного законодательного регулирования деятельности социально ориентированных НКО (в том числе на региональном уровне), о существующей инфраструктуре поддержки некоммерческого сектора. Также планируется публиковать новостные, экспертные и аналитические материалы о деятельности социально ориентированных НКО. Там же будут публиковаться решения Координационного совета по государственной поддержке социально ориентированных НКО.

 

Ст.31.2 закона №7-ФЗ в редакции №40-ФЗ предусматривает, что «федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местные администрации, оказывающие поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям, формируют и ведут федеральные, государственные и муниципальные реестры социально ориентированных некоммерческих организаций — получателей такой поддержки». Реестры предназначены для того, чтобы сделать систему предоставления господдержки более открытой, публичной. Сегодня такие реестры созданы практически в каждом регионе, их ведут те органы власти, которые  предоставляют поддержку  СО НКО по своей линии. Однако общего реестра получателей поддержки пока не существует. Задача по его созданию возложена на уполномоченный орган Правительства РФ — Министерство экономического развития, — но предыдущий период ушел на подготовку региональных реестров, на основании которых будет подготовлен общефедеральный.

В самом Министерстве отмечают, что растет не только количество, но и качество заявок. Если в 2011 году к участию в конкурсе по результатам первичной проверки не была допущена почти половина заявок — 233 из 496, то в 2012 только примерно четверть — 163 из 702.

В ходе конкурса 2013 г. акцент будет сделан на поддержку НКО, которые должны создавать инфраструктуру привлечения СО НКО к оказанию социальных услуг, а также тех НКО, которые займутся оценкой качества данной деятельности в регионах.

По оценке экспертов Департамента инновационного развития МЭР (ответственного за данное направление работы), в целом министерство довольно тем, как победители конкурсов справляются с выполнением своих программ, видны успешные примеры, во многих регионах хорошие отзывы о деятельности инфраструктурных организаций от других СО НКО. Однако комплексный анализ отчетности запланирован на второй квартал 2013 года. Все отчеты будут выложены в открытом доступе в рамках единого портала.

В настоящее время на сайте МЭР, в разделе, посвященном поддержке СО НКО, выложены «Календари мероприятий, проводимых в 2012 и 2013 годах социально ориентированными некоммерческими организациями — получателями субсидий из федерального бюджета»^[30].

По существу, сейчас можно анализировать только данные 2011 года. Хотя официальных отчетов в открытом доступе еще нет.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», Правительству Российской Федерации поручено предусмотреть, начиная с 2013 года, меры, направленные на увеличение поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г.                №2553-р утверждена государственная программа Российской Федерации «Социальная поддержка граждан», включающая подпрограмму «Повышение эффективности государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций», целью которой является увеличение объема и повышение качества социальных услуг, оказываемых гражданам, посредством обеспечения условий для эффективной деятельности и развития социально ориентированных некоммерческих организаций. Ответственным исполнителем подпрограммы является Минэкономразвития России.

30 декабря 2012 г. принято постановление Правительства Российской Федерации  № 1478 «Об имущественной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций», предусматривающее формирование перечня федерального имущества, которое может быть предоставлено во владение и (или) в пользование социально ориентированным некоммерческим организациям, а также порядок и условия предоставления федерального имущества, включенного в указанный перечень.

В соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов» на 2013 год предусмотрены бюджетные ассигнования:

на предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в части финансовой поддержки таких организаций на конкурсной основе – в объеме 630 млн. рублей – 2013 г.; 660 млн. рублей – в 2014 г.; 690 млн. рублей – в 2015 г.

на предоставление на конкурсной основе субсидий из федерального бюджета социально ориентированным некоммерческим организациям в целях реализации мероприятий в области оказания информационной, консультационной и методической поддержки деятельности других социально ориентированных некоммерческих организаций, выявления и распространения лучших практик реализации проектов указанных организаций, содействия привлечения ими труда добровольцев – в объеме 280 млн. рублей ежегодно.

2. Другие федеральные министерства

В настоящее время МЭР является единственным федеральным министерством, которое реализует прозрачную процедуру финансирования СО НКО.

Этого нельзя сказать о других министерствах, что хорошо заметно на примере распределения средств на поддержку СО НКО в 2013 году. Так, очень трудно подсчитать, сколько на самом деле средств выделено всеми министерствами на поддержку конкретных СО НКО. МЭР оперирует суммой 5 млрд. 915 млн. 255,2 тыс. руб. (при общей сумме поддержки СО НКО из федерального бюджета 8 млрд. 285 млн. 255,2 тыс. — включая Президентские гранты). Если изъять из почти 6 млрд. субсидии НКО и региональным программам, которыми распоряжается сам МЭР, а также 1 млрд. рублей, выделенный Фонду поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, то остается 4 млрд. 026 млн. 755,2 тыс. рублей, которые потратят 3 федеральных министерства (Минкульт, Минздрав и Минтруда), а также Федеральное медико-биологическое агентство, подведомственная Минздраву (см. таблицу в Приложении 6, на стр. 95).

Обращает на себя внимание «закрытость» данных по выделяемым субсидиям. Например, формулировка «субсидии отдельным общественным организациям и иным некоммерческим объединениям» применительно к Минздраву означает ассигнование «Автономной некоммерческой организации Центральная клиническая больница Святителя Алексия, Митрополита Московского Московской Патриархии Русской Православной церкви».

Такая же формулировка для Минтруда («субсидии отдельным общественным организациям и иным некоммерческим объединениям» — повторяется в верхней таблице два раза) включает в себя и организации инвалидов, и Петербургский Гуманитарный университет профсоюзов, и Московское региональное отделение ФНПР. Причем трудно сказать, в какой из этих строчек — зашита субсидия какой организации.

Расходы на поддержку разных организаций проводятся различными постановлениями Правительства РФ. Примером может служить ежегодное постановление по ряду организаций, которые проходят по двум вышеупомянутым строчкам из бюджета Минтруда.

В самих министерствах утверждают, что расчет размера субсидий осуществляется на основании специальной методики. Средства предоставляются как на основании соглашений, заключаемых между министерствами и получателями субсидий, так и на основании результатов конкурсного отбора организаций. Информация, относящаяся к процедуре конкурсного отбора, размещается на официальных интернет-порталах.

Однако, например, анализ извещения о проведении конкурсного отбора общественных организаций инвалидов для предоставления субсидий из федерального бюджета на поддержку программ общественных организаций инвалидов по содействию трудоустройству инвалидов на рынке труда, в том числе созданию рабочих мест и обеспечению доступности рабочих мест в рамках реализации государственной программы РФ «Доступная среда» на 2011-2015 годы, размещенного на интернет-портале тогда еще Минздравсоцразвития 16.01.2012 г., позволил отметить неполноту и недостаточность размещенной информации и весьма сжатые сроки приема заявок на конкурс.

Можно привести и другой пример, который в свое время привлек внимание общественности. В 2011 году Минздравсоцразвития России планировал выделить на реализацию программ по профилактике и лечению ВИЧ-инфекции неправительственным и пациентским организациям целевые гранты на 500 млн. рублей, что явилось результатом признания положительного опыта работы таких организаций с уязвимыми группами населения. В ходе практической реализации данного намерения выделяемое финансирование сократилось до 83 млн. рублей, а форма финансовой поддержки вида была изменена с гранта на коммерческий контракт. После опубликования новой информации, конкурс, первое объявление о проведении которого было встречено одобрением специалистов и профильного сообщества, вызвал много критических отзывов со стороны общественных организаций пациентов и экспертов, обусловленных как значительным сокращением финансирования, так и тем, что по своему содержанию мероприятия, назначенные к реализации за счет средств государственного финансирования, не отвечали реальным потребностям в сфере профилактики ВИЧ-инфекции среди уязвимых групп населения.

Подавляющая часть НКО, обладающих опытом и потенциалом для реализации профилактических мероприятий среди уязвимых к ВИЧ групп, отказались от участия в конкурсе, вследствие того, что выполнение мероприятий на условиях, изложенных в конкурсной документации, было единодушно оценено специалистами этих организаций как бесперспективное, а их потенциальная эффективность признана отрицательной[31].

В настоящее время Министерство экономического развития настаивает на том, что все субсидии, выделяемые по линиям федеральных министерств, должны распределяться транспарентно, на конкурсной основе. Однако судя по всему, этот вопрос остается дискуссионным. Например, не далее как 19.02.2013 было подписано постановление Правительства РФ №143, которое определяет правила предоставления Министерством культуры РФ субсидий НКО в 2013-2015 гг. — «в целях реализации творческих проектов в сфере культуры в объеме 857 300,0 тыс. рублей, 717 300,0 тыс. рублей и 865 300,0 тыс. рублей соответственно». При этом указывается, что субсидии выделяются на основании заключения соглашения между Минкультом и НКО. Министерство устанавливает порядок отчетности и следующие критерии:

·         соответствие основных направлений деятельности некоммерческой организации целям, на достижение которых предоставляется субсидия;

·         наличие материально-технических и кадровых ресурсов;

·         творческое своеобразие, художественная ценность, актуальность творческих проектов, представляемых некоммерческой организацией.

При этом в Правилах нигде не упоминается, что данные субсидии должны выделяться на конкурсных основаниях, равно как и отсутствует формат и глубина отчетности.

***

В целом в ходе исследования расходов на поддержку НКО, осуществляемых федеральными министерствами, авторы доклада пришли к следующим заключениям:

Нормативная база поддержки «третьего сектора» и передачи ему ряда государственных функций в целом сформирована и продолжает совершенствоваться.

Благодаря усилиям Министерства экономического развития РФ, закладывается информационная, методологическая, образовательная инфраструктура «третьего сектора» как партнерского по отношению к государству.

Соглашаясь с тем, что в России, как и во многих других странах, для качественной и всесторонней реализации функций государственного управления органы государственной власти могут учреждать, поддерживать и финансировать различные негосударственные структуры, авторы доклада высказывают убежденность, что поддержка таких организаций должна быть прозрачной. Пусть не всегда даже предоставляться на конкурсной основе (и таких примеров в мире достаточно), но выделяться только на понятные цели или виды деятельности, включать не вызывающую нареканий процедуру и строгую отчетность.

 

Существенным источником финансирования НКО является передача организациям «третьего сектора» значительного числа государственных услуг. Однако деятельность государства в этом направлении зачастую пробуксовывает из-за неготовности самих НКО.

На основе изученных материалов и опросов экспертов авторы доклада отмечают следующие тенденции:

1. Большая часть СО НКО не готова к «освоению» рынка социальных услуг, в частности, к конкуренции за него с бизнес-структурами, не видит эффективной меры поддержки в шагах государства по демонополизации этого рынка в их пользу.

В аналитическом докладе НИУ-ВШЭ (2012 г.) отмечается, что при обсуждении разных видов государственной поддержки только 19% руководителей НКО назвали действенной формой такой помощи размещение у них государственного заказа. Директор Центра гражданского анализа и независимых исследований «Грани» С.Маковецкая объясняет такую низкую оценку этой меры следующими причинами:

      Очень мало самих НКО, которые не просто ведут деятельность по помощи уязвимым социальным группам, но оказывают именно услуги, близкие по форме и содержанию тому, что требуется бюджетным заказом (например, услуги надомного обслуживания в целом, а не только лишь помощь на дому ветеранам или репрессированным и т.п.).

      Не развита инфраструктура для социального предпринимательства. У НКО не хватает материальных и кадровых ресурсов для качественного профессионального оказания и устойчивого воспроизводства той или иной услуги на долговременной основе.

2. Наиболее живой интерес у представителей СО НКО вызывает возможность передачи им контрольных, а не социальных функций.

Например, в 2011 году на одной из дискуссионных площадок[32] лидер Федерации автовладельцев С.Канаев заявил, что эта Федерация может взять на себя «функции контроля бюджетных средств по строительству дорог, обучение в автошколах, поиск ответственных за участки дорог». По мнению исполнительного директора «Общественного комитета «За открытость правосудия» Д.Дворникова, его организация могла бы взять на себя два направления — экспертное и контролирующее: «Нет у нас экспертного контроля в транспортной авиации, поэтому видите, что происходит. Если мы общественники, мы обязаны нести солидарную ответственность».

3. Часть функций — в том числе контрольных — должна перейти к отраслевым НКО — саморегулируемым организациям (СРО). Однако среда СРО недостаточно консолидирована на отраслевом уровне, и попытки государства действительно передать какие-то из этих функций одним ее представителям вызывают негативную реакцию других.

Последние по времени примеры — пока безуспешные попытки передачи ряда функций из Министерства здравоохранения и Министерства коммуникации и связи.

Министерство здравоохранения. 10.09.2012 г. было подписано постановление Правительства РФ N 907 «Об утверждении критериев, при соответствии которым медицинским профессиональным некоммерческим организациям может быть передано осуществление отдельных функций в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации». В нем были обозначены критерии организаций, которым могут быть переданы государственные функции. Прежде всего — они должны быть крупными: например, в НКО, которой могут быть переданы государственные функции, должно состоять более 50% всех врачей одной специальности, работающих в России.

Предполагается, что могут быть переданы функции по аттестации, а возможно и лицензированию медицинских работников и учреждений. В сообществе также активно обсуждается, что еще одной функцией станет обязательная аккредитация врачей для допуска к лечебной деятельности, которая будет введена в 2016 году. Вероятна также передача таких функций, как разработка и профессиональная экспертиза стандартов, протоколов и клинических рекомендаций, обеспечение непрерывного профессионального образования медиков.

В медицинском сообществе обсуждается вероятное соперничество за получение этих функций между созданной больше года Национальной медицинской палатой (президент — Леонид Рошаль), и учрежденным в конце января 2013 года Обществом врачей России (президент — Евгений Чазов) — в тот момент, когда передача функций начнется на самом деле.

Кроме того, медиками высказывается ряд опасений, связанных с тем, что потенциально передаваемые госфункции являются «коррупционноемкими»: молодые врачи опасаются, что их заставят платить огромные членские взносы, пожилые доктора — что им, под угрозой увольнения, придется сдавать тяжелые в их возрасте экзамены для подтверждения диплома.

Минкомсвязи/Роскомнадзор После введения 1 ноября Роскомнадзором реестра запрещенных сайтов было объявлено, что функция контроля запрещенного контента будет передана новой независимой некоммерческой организации. Министерство проработало вопрос о возможности создания НП «Центр по защите прав и интересов граждан в информационной сфере «Чистый интернет». Однако «инициатива сверху» вызвала настороженность в среде и отрезала от нее значительную часть сообщества. При этом в самом Министерстве объясняют, что вынуждены проявлять инициативу сверху именно в силу острой дискуссионности данной темы и отсутствия консолидированной инициативы снизу. Так или иначе, реализация данной идеи буксует.

В данном разделе авторы исследования, используя материалы открытых источников, на примере некоторых субъектов Федерации проанализировали деятельность органов региональной и муниципальной власти по выстраиванию системы взаимодействия с некоммерческими организациями, в том числе с механизмами и формами поддержки НКО, используемыми в регионах.

Поддержка социально ориентированных НКО

В законе «О некоммерческих организациях» №7-ФЗ, с поправками, внесенными в него законом №40-ФЗ от 05.04.10г., отдельно прописана и закреплена роль субъектов РФ в оказании поддержки СО НКО.

Во-первых, в соответствии с законом №40-ФЗ, они получили право в законодательном порядке дополнять указанные в ст.31.1 №7-ФЗ направления деятельности СО НКО, иными видами деятельности:

«2. Для признания некоммерческих организаций социально ориентированными, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут устанавливаться наряду с предусмотренными настоящей статьей видами деятельности другие виды деятельности, направленные на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации».

Во-вторых, за субъектами РФ закреплено право оказывать экономическую поддержку СО НКО за счет средств региональных и муниципальных бюджетов, в т.ч. в иных формах, помимо перечисленных в законе.

«4. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования <…> вправе оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям в иных формах за счет бюджетных ассигнований соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов».

В-третьих, регионам также была предоставлена возможность получения субсидий на поддержку СО НКО из федерального бюджета.

«5. <…> Бюджетные ассигнования федерального бюджета на финансовую поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций (в том числе на ведение реестра социально ориентированных организаций — получателей поддержки), включая субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации, предоставляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации».

В-четвертых, субъектам было дано право формировать перечни имущества, свободного от прав третьих лиц, для оказания имущественной поддержки СО НКО.

«7. <…> Государственное и муниципальное имущество, включенное в указанные перечни, может быть использовано только в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) социально ориентированным некоммерческим организациям».

В-пятых, регионам было предписано формировать и вести реестры СО НКО, которым они оказывают различные виды поддержки — с целью обеспечения прозрачности этой процедуры.

31.2 пп.1 «<…> органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местные администрации, оказывающие поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям, формируют и ведут федеральные, государственные и муниципальные реестры социально ориентированных некоммерческих организаций — получателей такой поддержки».

Важным нормативным документом для создания эффективного механизма поддержки СО НКО на региональном уровне стало принятое с целью эффективного исполнения упомянутого закона Постановление Правительства РФ от 23 августа 2011 г. №713 «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям». Этим постановлением были приняты Правила предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию программ поддержки СО НКО и выделено в текущем году на их реализацию 600 млн. руб., а также определен уполномоченный орган — Минэкономразвития России.

В соответствии с принятыми Правилами, субсидии для софинансирования региональных программ поддержки СО НКО предоставляются Правительством РФ только на конкурсной основе. Проведение открытого конкурса является принципиально важным для формирования прозрачного механизма выделения федеральных бюджетных средств субъектам РФ.

Этими же Правилами были утверждены критерии конкурсного отбора субъектов:

      доля расходов регионального бюджета, направляемых на субсидии СО НКО;

      увеличение количества НКО за предыдущий отчетный период;

      увеличение численности работников НКО за предыдущий отчетный период;

      увеличение объема услуг, оказанных НКО на территории субъекта;

      увеличение числа добровольцев, привлекаемых НКО;

      количество зарегистрированных на территории субъекта специализированных НКО управления целевым капиталом;

      объем дохода от управления целевым капиталом НКО, направленных на осуществление их уставной деятельности;

      принятие и реализация субъектом РФ необходимых нормативных правовых актов, регламентирующих распределение средств, предоставление льгот, имущественную и информационную поддержку СО НКО, и т.д.

Обязательными условиями предоставления субсидий субъекту РФ было принятие региональной программы поддержки НКО, наличие в бюджете средств для софинансирования, определение уполномоченного органа, утверждение порядка проведения конкурса среди СО НКО.

Первый конкурсный отбор субъектов на предоставление субсидий из федерального бюджета был проведен осенью 2011 года. Порядок конкурсного отбора и необходимая конкурсная документация были утверждены Приказом Минэкономразвития РФ от 08 сентября 2011 г. № 465[33].

Для того, чтобы принять участие в конкурсе для предоставления субсидий из федерального бюджета, региону достаточно было подать заявку в Министерство экономического развития РФ, ответственность за достоверность представляемой информации возлагалась на руководителя субъекта РФ.

Регионы-победители определяла Конкурсная комиссия, сформированная Координационным советом по господдержке СО НКО (см. Приложение 7, стр. 97).

Конкурсная комиссия состояла из 35 человек, причем чиновники составляли менее одной трети:

·         17 представителей некоммерческих организаций, в т.ч. 4 от региональных,

·         4 представителя научных учреждений,

·         3 члена Общественной палаты РФ.

·         11 представителей федеральных органов исполнительной власти.

Конкурсная комиссия оценивала заявки регионов в соответствии с утвержденными Минэкономразвития РФ критериями и коэффициентами[34], которые были размещены на сайте министерства.

По итогам работы Комиссии Координационный совет по господдержке СО НКО сформировал список субъектов РФ — победителей конкурсного отбора (49 регионов) и определил размеры субсидий из федерального бюджета бюджетам регионов.

 

 

Средства Федерального бюджета в размере 600 млн. рублей, направленные в 2011 году на реализацию программ поддержки социально ориентированных НКО в форме субсидий субъектам, были распределены в следующем порядке:

·         30 процентов — поровну между бюджетами субъектов РФ;

·         30 процентов — пропорционально численности населения субъекта;

·         40 процентов — пропорционально средней численности работников, занятых в НКО субъекта.

 

Размер субсидий рассчитывался по специально разработанной формуле, также описанной в Постановлении №713.

В соответствии с принятыми Правилами предоставления субсидий субъекты провели региональные конкурсы социально полезных проектов, по итогам которых организациям-победителям выделялись средства на их реализацию из регионального бюджета (см. Приложение 8, стр. 100).

Если на федеральном уровне программа поддержки СО НКО сформулирована и разработан понятный механизм ее реализации, то организация этой работы на региональном уровне вызывает вопросы.

Для поиска ответов на вопросы авторы доклада проанализировали интернет-ресурсы регионов — победителей конкурса на предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ, проведенного Минэкономразвития РФ в 2011 году.

В ходе проведения исследования авторы столкнулись с проблемой доступности информации о том, как выстроено взаимодействие региональных и муниципальных властей с некоммерческими организациями. Используя открытые источники, практически невозможно описать спектр НКО, действующих в регионах, на сайтах некоторых регионов можно ознакомиться только со списком СО НКО — получателях субсидий из бюджета. Размещать или нет в открытых источниках информацию о других некоммерческих организациях, каждый субъект решал по своему усмотрению, и чаще всего эти сведения не публиковались или были неполными. Также непросто было найти информацию о механизмах взаимодействия органов власти и третьего сектора, о региональных конкурсах СО НКО, о проектах НКО, реализованных благодаря государственной поддержке. Хотя можно предположить, что региональные власти размещают всю информацию по этой теме в печатных СМИ и не используют Интернет для информирования граждан.

В основном сообщения о деятельности СО НКО и в Москве, и в регионах публикуются на сайтах Минэкономразвития РФ и Агентства социальной информации, порталах «НКО» и «Социальная карта России». Также можно отметить сайт СО НКО Приволжского федерального округа http://nko-pfo.ru/. На указанных ресурсах можно найти информацию о региональных программах, анонсы событий, сообщений о проводимых мероприятиях, но и на этих сайтах информация не всегда сохраняет актуальность.

В целях получения информации об оказываемой СО НКО поддержке, авторы исследования проанализировали сайты региональных администраций — крупнейших получателей субсидий из федерального бюджета (более 20 млн. рублей), предполагая, что именно там размещена подробная информация о проведенных региональных конкурсах и той поддержке, которую оказывает власть СО НКО. В  результате изучения различных открытых источников можно утверждать, что на сегодняшний день не существует общедоступных актуальных региональных ресурсов, воспользовавшись которыми, можно получить полную информацию о деятельности НКО и оказываемой им со стороны органов власти поддержке. Хотя есть положительный опыт ряда регионов, где взаимодействию с некоммерческими организациями уделяется много внимания, используются различные формы поддержки, в открытых источниках размещается информация о проводимой работе.

Отдельно надо упомянуть о региональных реестрах социально ориентированных НКО — получателей финансовой поддержки.

В соответствии с вышеупомянутым Федеральным законом №40 от 05.04.10г., Соглашением о предоставлении субсидий из федерального бюджета, подписываемым между Минэкономразвития РФ и исполнительным органом госвласти субъекта, последний обязан «обеспечить ведение в установленном порядке реестра социально ориентированных некоммерческих организаций — получателей финансовой поддержки»[35]. Кроме того, приказом Министерства закреплено, что информация, содержащаяся в реестрах СО НКО — получателей поддержки, является открытой для всеобщего ознакомления и подлежит размещению на официальном сайте органа в сети Интернет[36]. Именно из реестра можно получить информацию о том, кто принял решение об оказании поддержки, какая СО НКО ее получила, форме и размере финансирования, и, что немаловажно, были ли нарушения со стороны НКО в расходовании полученных средств (нецелевое использование).

Анализ официальных сайтов 49 субъектов — получателей субсидий показал, что только 26 из них разместили реестры СО НКО. Есть сообщения, что ряд регионов приняли законы о реестрах в декабре прошлого года, но в открытом доступе реестры не найдены, а в Кировской области в январе 2013 года только обсуждали вопрос о его создании.

Формы поддержки НКО
на региональном и муниципальном уровне

По данным Федеральной службы государственной статистики на конец 2011 года, наибольшее количество НКО зарегистрировано в Центральном, Приволжском и Сибирском федеральных округах. Среди субъектов по численности зарегистрированных НКО (более 12 тыс. организаций) лидируют[37]:

·         ЦФО: г. Москва и Московская область;

·         СЗФО: г. Санкт-Петербург;

·         ЮФО: Краснодарский край, Волгоградская область, Ростовская область;

·         ПФО: Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Пермский край, Нижегородская область, Самарская область, Саратовская область;

·         УФО: Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область;

·         СФО: Красноярский край, Иркутская область, Новосибирская область.

В ряде субъектов на протяжении многих лет активно действуют многие из зарегистрированных НКО; существуют НКО, работающие по технологиям фондов местных сообществ; действуют законы и положения о благотворительности, благотворительной деятельности и грантах, а также региональные программы по выявлению и поддержке на конкурсной основе социальных инициатив и проектов НКО, направленных на улучшение качества жизни населения; работают благотворительные и грантовые советы; действуют профильные комитеты в общественных палатах субъектов и крупных городов регионов.

В некоторых регионах сложились институты партнерского взаимодействия: региональные и муниципальные органы власти через организацию общественных советов, палат, различных конференций и круглых столов вовлекают общественность в обсуждение основных приоритетов развития, проводят конкурсы социальных проектов, организуют ярмарки проектов НКО. В ряде субъектов Российской Федерации, лидирующих по развитию механизмов социального партнерства и межсекторного взаимодействия, активно разрабатываются и принимаются региональные правовые акты, направленные на регулирование предоставления муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций, бюджетных кредитов, субсидий, грантов НКО и прочим производителям социально-значимых услуг.

После принятия в 2010 г. законодательства о поддержке социально ориентированных НКО, разработка региональных законов в субъектах Российской Федерации существенно ускорилась. По данным Общественной палаты Российской Федерации, в 2011 г. в 53 субъектах Российской Федерации были приняты региональные программы поддержки социально ориентированных НКО с общим объемом финансирования более 3 млрд. рублей. В 2012 г. эта сумма составила более 4 млрд. рублей[38]. По данным интернет-портала некоммерческого партнерства «Юристы за гражданское общество», в настоящее время законодательство о государственной поддержке НКО и предоставлении грантов принято как минимум в 79 субъектах Российской Федерации.

Анализ практики взаимодействия региональных и муниципальных властей с некоммерческими организациями, проведенный по открытым источникам (официальные сайты органов власти), показывает, что в разных регионах и муниципалитетах эта работа ведется с разной степенью активности. Ее качество значительно отличается в зависимости от степени заинтересованности и нацеленности региональной и муниципальной власти на работу с НКО.

Основными формами поддержки НКО на региональном и муниципальном уровнях являются:

      выделение субсидий;

      распределение грантов;

      предоставление помещений (бесплатно или по льготным ставкам аренды);

      информационная поддержка.

Обращает на себя внимание тот факт, что в регионах практически не используются такие формы поддержки, как:

      размещение у некоммерческих организаций заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

      предоставление гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах;

      предоставление льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах.

Впрочем, надо отметить, что сами некоммерческие организации в первую очередь хотят получать экономическую поддержку от властей, а не брать на себя некоторые социальные функции государства.

Формы и размеры поддержки некоммерческих организаций определяются распоряжениями глав регионов, постановлениями региональных правительств, либо региональными законами.

Так, например, в Республике Татарстан действует Постановление Кабинета министров «О предоставлении государственной поддержки общественным организациям (объединениям) Республики Татарстан, реализующим социально значимые проекты» (в ред. 20.09.2010). В соответствии с этим постановлением выделяются ежегодные гранты различным некоммерческим организациям. В 2011 году республиканским бюджетом было предусмотрено 142 млн. рублей на поддержку НКО. Она оказывалась по 9 направлениям. В частности, на укрепление межнациональных отношений было выделено 30 млн. руб., на развитие и совершенствование подразделений добровольной пожарной охраны — 55 млн. руб., на развитие молодежных инициатив — 44 млн. руб. Также были предусмотрены и внебюджетные источники. В конце 2011 года был проведен I Республиканский форум социально ориентированных некоммерческих организаций. В нем участвовали более 900 представителей НКО, членов Общественной палаты Республики Татарстан, Общественных советов муниципальных образований, Общественных советов при министерствах и ведомствах республики, органов государственной власти и местного самоуправления, средств массовой информации. Взаимодействие с НКО в регионе активно ведется и по линии республиканской Общественной палаты.

В Красноярском крае в соответствии с региональным Законом «О краевых социальных грантах» и Законом о краевом бюджете на текущий год действует Программа «Социальное партнёрство во имя развития», которая поддерживает на конкурсной основе проекты (социальные инициативы), реализуемые на территории Красноярского края. В 2012 году по итогам конкурсного отбора были определены 139 проектов-победителей (рассмотрено 1069 заявок), которые получили бюджетное финансирование. Кроме того, ежегодно в конце года из числа победителей определяются лучшие реализованные проекты. По итогам 2012 года такими признаны: проект «Право на счастье» Благотворительного фонда «Тройняшки»; проект «Социальная адаптация женщин по их освобождению из мест лишения свободы» Сибирской Ассоциации Тюремных Служителей; проект «Молодежный спектр» Местного отделения Общероссийской общественно-государственной организации «Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту России» города Шарыпово; проект «Глоток воды из чистого источника» Местного благотворительного фонда социальной поддержки Боготольского района «Во благо» и проект «Вальс начинается. Дайте, сударыня, руку!» КГБОУ НПО «Профессиональный лицей №8».

В Свердловской области в 2012 г. принят областной закон «О государственной поддержке некоммерческих организаций в Свердловской области». Закон, среди прочего, устанавливает такие меры господдержки НКО, как предоставление государственных гарантий Свердловской области; предоставление из областного бюджета субсидий; передачу государственного казенного имущества Свердловской области в аренду; определение размера арендной платы за пользование государственным казенным имуществом Свердловской области и т.п. До принятия закона поддержка НКО в регионе осуществлялась через отраслевые министерства, которые выделяли общественным организациям субсидии — каждое по своему направлению. Обязательным условием их получения было наличие у НКО сети отделений в муниципалитетах и социальная ориентированность.

По данным Министерства финансов области, в 2010 году субсидии были выделены 14 организациям, общая сумма превысила 16,8 млн. рублей. В 2011 году объемы поддержки увеличены в три раза — до 56,16 млн. В 2012 году регион выделил на поддержку НКО около 1,5 млрд. рублей собственных средств. Среди получивших поддержку — «Фонд поддержки спорта высших достижений в Свердловской области», ассоциация «Большой Урал», ДОСААФ, «Демидовский фонд», казачьи организации — «Станичное казачье общество Станица Богдановическое», «Станица Заречная».

 Анализ направлений, по которым региональные и муниципальные органы власти, как правило, выделяют субсидии и гранты, позволяет выделить следующие:

      развитие институтов гражданского общества и общественного самоуправления, защита прав граждан;

      образование, гражданско-патриотическое и духовно-нравственное воспитание молодежи, профилактика негативных явлений в подростковой и молодежной среде;

      культура и искусство, укрепление межнациональных и межконфессиональных отношений;

      защита семьи, детства и материнства, социальная поддержка ветеранов и инвалидов;

      охрана здоровья, формирование и пропаганда здорового образа жизни;

      физическая культура и спорт;

      экология и охрана окружающей среды.

Принцип распределения средств на поддержку деятельности НКО, открытость конкурсных процедур, отчетность о проделанной работе и оценка эффективности зачастую оставляют желать лучшего. В разных регионах эти механизмы проработаны с разной степенью глубины.

В качестве примера можно привести Красноярский край. В крае за реализацию Программы «Социальное партнерство во имя развития» отвечает Совет по краевым социальным грантам и Агентство по реализации программ общественного развития как орган исполнительной власти, уполномоченный губернатором Красноярского края и наделенный функциями главного распорядителя бюджетных средств по данной Программе.

Совет по краевым социальным грантам объявляет конкурсы программ на получение краевых социальных грантов, определяет их условия и принимает решение о предоставлении грантов. Объективность процедуры принятия решений обеспечивается независимой экспертизой проектов — каждый проект оценивают три эксперта.

Вся информация о том, как реализуется программа, какие проекты представлены и какие получили гранты, экспертная оценка проектов, отчеты по реализации проектов и прочая информация размещена на специальном сайте http://www.kras-grant.ru/.

Следует отметить, что в работе с НКО некоторые регионы не ограничиваются только оказанием им экономической поддержки. Так, например, обращает на себя внимание опыт Ханты-Мансийского автономного округа.

В регионе в 2011 году была проведена первая ярмарка некоммерческих организаций «Гражданское общество Югры». В ней приняли участие около 250 человек, представлявших 170 общественных организаций. Это были молодежные, религиозные, национально-культурные организации, социальные органы, ветеранские и другие объединения из всех городов и районов округа. Также в ярмарке приняли участие представители органов местного самоуправления, федерального экспертного сообщества и общественных палат Уральского федерального округа и Югры. Мероприятие позиционировалось как открытая площадка для предоставления передового опыта выработки новых инициатив в развитии институтов гражданского общества. 77 некоммерческих организаций ХМАО получили возможность презентовать свой опыт и рассказать о реализуемых ими социальных проектах. Участники ярмарки посетили ряд обучающих и консультационных мероприятий, таких как мастер-классы, круглые столы, деловые игры и семинары для некоммерческих организаций и кураторов сферы в органах власти и местного самоуправления; обсудили условия конкурсов, по которым в 2012 году планировалось 5 миллионов 750 тысяч рублей распределить между НКО.

В ряде регионов поддержка некоммерческим организациям оказывается и на муниципальном уровне.

В Калининграде в 2011 — 12 гг. мэрия города в лице Комитета социальной поддержки населения проводила открытый конкурс на получение муниципального гранта для реализации целевых социальных программ общественными объединениями по тематике «Поддержка инвалидов — жителей города Калининграда» и «Поддержка ветеранов — жителей Калининграда».

Финансовую поддержку в виде субсидий предоставляли проектам, направленным на развитие творческих способностей граждан с ограниченными физическими возможностями и проведение реабилитационных мероприятий, а также на поддержку ветеранов.

По итогам 2011 года по двум этим направлениям 20 общественных организаций — получателей муниципальных грантов реализовали свои социальные программы. На программу «Поддержка ветеранов-жителей города Калининграда» было выделено более 2 млн. руб., а на «Поддержку инвалидов-жителей города Калининграда» — 900 тыс. рублей.

В Екатеринбурге на протяжении ряда лет мэрия проводит конкурс среди общественных объединений и некоммерческих организаций на получение субсидий из городского бюджета на реализацию социально значимых инициатив. В 2012 г. из 39 проектов, представленных на конкурс, финансирование получили 24. Это проекты организаций социальной направленности: ветеранские, инвалидов по зрению, «колясочников», родителей детей-инвалидов, помощи онкологическим больным, женские, детские и студенческие организации, благотворительные и правозащитные фонды.

Основными критериями отбора, обозначенными в Положении о конкурсе, были следующие: социальная направленность проектов, актуальность тематики, наличие позитивного опыта реализации общественно значимых инициатив, опыта взаимодействия с органами местного самоуправления и государственной власти, размер собственных и привлеченных средств.

Муниципальную финансовую поддержку получил, например, Екатеринбургский городской Совет ветеранов на реализацию проекта «Жизнь свою, любовь свою тебе, мой город, отдаю», посвященный 290-летию Екатеринбурга. Общественная организация ветеранов войны и военной службы Уральского добровольческого танкового корпуса в преддверии своего 90-летия победила в конкурсе с проектом по созданию виртуального музея истории корпуса. Общественная организация инвалидов-колясочников «Свободное движение» получила муниципальный грант на реализацию проекта «Шаг навстречу «ЭКСПО-2020». На финансирование проектов администрация Екатеринбурга выделила более 2 миллионов рублей. Размер одной субсидии — от 20 до 200 тысяч рублей, но не больше 50% общей стоимости реализации проекта.

В то же время в Челябинской области под видом конкурса оказывается финансовая поддержка конкретным организациям. Например, для того, чтобы получить субсидию НКО, осуществляющим поддержку ветеранов (пенсионеров) войны и труда, организация должна соответствовать следующим критериям: осуществлять соответствующую деятельность на территории региона на протяжении не менее 5 лет, иметь численность не менее 900 тысяч членов и не менее 50 первичных организаций в муниципальных образованиях Челябинской области. Можно предположить, что данный подход к выделению и распределению субсидии направлен на то, чтобы ее в полном объеме получила одна определенная организация — Совет Ветеранов.

Несмотря на имеющийся позитивный опыт взаимодействия властей с НКО как на региональном, так и на муниципальном уровнях, следует отметить, что поддержка некоммерческих организаций не стала широко распространенной практикой. При этом нарекание вызывает не только степень проработанности подхода, но и уровень информационной открытости и доступности на официальных порталах информации о действующих НКО, формах и методах взаимодействия и поддержки.

 

***

Таким образом, проведя анализ существующих механизмов и организации экономической поддержки СО НКО, опыта некоторых регионов по организации взаимодействия с некоммерческими организациями можно отметить следующее:

Органами власти субъектов РФ начата работа по выстраиванию системы поддержки некоммерческих организаций: приняты нормативно-правовые документы, подготовлены методические рекомендации НКО, из регионального бюджета на конкурсной основе выделяются средства на поддержку НКО. Однако регионов, в которых власти активно взаимодействуют с НКО, еще мало.

Необходимо обобщить положительный опыт эффективного взаимодействия региональных органов власти и настоятельно рекомендовать его к использованию другими субъектами РФ.

Проблемой на всех уровнях является непрозрачность оказания экономической поддержки НКО. Для широкой общественности недоступна информация о том, как проходит отбор организаций, кто принимает решение о финансировании, на что тратятся выделенные средства и т.д. В регионах необходимо больше внимания уделять информированию населения о социально важных проектах, реализуемых некоммерческими организациями, больше рассказывать об особой роли НКО в развитии региона.

Целесообразно внести в нормативные акты, регламентирующие проведение региональных конкурсов для получения субсидий из федерального бюджета, дополнительные требования. А именно — максимально широко освещать все аспекты, касающиеся проведения региональных конкурсов: состав комиссий, критерии оценки, не только список победителей и выделенные суммы, но и описание проектов, которые будут реализованы.

Приложение 1
Ретроспективный анализ представлений
о гражданском обществе

Образование развернутой концепции гражданского общества специалисты относят ко времени активной эволюции института государства и становления его как независимой централизованной социально-политической единицы, которое предшествовало зарождению индустриализации и промышленному перевороту, повлекшему за собой системные экономические и социально-политические изменения.

В развитие концепции гражданского общества внесли значительный вклад многие ведущие философы, историки и правоведы: Томас Гоббс, Джон Локк, Жан-Жак Руссо, Самуэль Пуфендорф, Готфрид Лейбниц, Шарль Луи Монтескье, Христиан Вольф, Иммануил Кант, Томас Пейн, Алексис де Токвиль, Адам Фергюсон, Георг Гегель и Карл Маркс и многие другие.

В истории вопроса понятие «гражданское общество» соотносилось с такими формами организации общественной жизни как государство и семья, а также с различными сферами и уровнями регуляции жизни общества: экономикой, политикой, правом, моралью и нравственностью. По объему гражданское общество или включает в себя все, кроме государства (Карл Маркс), или не включает в себя семью (Георг Гегель), или в разной степени, как правило, четко не определяемой, захватывает тот уровень политических и экономических отношений, который не регулируется государством. При этом некоторые исследователи не ограничиваются указанием на социальный характер сферы гражданского общества и рассматривают его с позиций его духовно-душевных оснований[39].

В 20 столетии вследствие кардинального изменения экономических и политических реалий, научных, философских, религиозных представлений, термин «гражданское общество» получил еще более расплывчатое и многозначное содержание.

Например, теоретик марксизма, левый итальянский философ Антонио Грамши доказывал, что гражданское общество — это сеть частных организаций господствующего класса, прямо не задействованных в аппарате государственной власти. Он включил сюда профессиональные, культурные, общественные, религиозные, благотворительные организации и политические партии, а также средства массовой информации, через которые господствующий класс насаждает свою идеологию, свое мировоззрение, развивает и укрепляет свое политическое влияние, добивается поддержки своей политики со стороны союзников и подчиненных социальных групп. Очевидно, что в странах победившего социализма эта идея нашла отражение в минимизации роли гражданского общества и в развитии его имитационных моделей. И все же Грамши допускал, что зрелое гражданское общество может находиться в сбалансированных отношениях с государством[40].

В середине 20 века в результате длительной эволюции правового государства в его взаимодействии с институтами гражданского общества, в наиболее развитых странах мира возникает социально-правовое государство. В нем все более значимым становится человеческий фактор, растет роль общественных движений, развиваются новые концепции гражданского общества.

Значимое влияние на трансформацию государственно-правовых институтов и отношений оказало и ускоренное распространение глобализации, начавшееся со второй половины 20 века. Осознание происходящих перемен привело к появлению новых подходов в развитии теории гражданского общества, включая понимание гражданского общества как разновидности национального освобождения, уходящее своими истоками в шотландское Просвещение, как хранителя и гаранта индивидуальных прав и свобод, как следствие формирования гражданской культуры в условиях демократии и др.

При этом социальные проблемы, порожденные неолиберализмом середины 1980-х, побудили многих социологов и политиков искать выход в идее укрепления институтов гражданского общества и поиске новых форм кооперации между ним и другими сферами — государством и рынком, и привели к значительной активизации сторонников организации «глобального гражданского общества».

Британский философ Эрнест Геллнер считал реанимацию гражданского общества, произошедшую в конце 20 века, в основном следствием упадка марксизма, считавшего (можно вспомнить того же Грамши) гражданское общество «обманом». Крах в 1980-х годах большинства обществ, основанных на этом редукционистском видении, привел, как утверждает Геллнер, к «новому видению» гражданского общества: появившееся для борьбы с абсолютной монархией, затем оно стало служить помогать преодолению или сдерживанию политических последствий недемократической государственности или национализма[41].

Говоря о гражданском обществе на посткоммунистическом пространстве, Вацлав Гавел называл социально-правовое государство и гражданское общество в качестве наиболее важных показателей демократического развития современного общества, причем таких показателей, которые характеризуют это государство и это общество как общечеловеческую ценность. Сильное гражданское общество способствует пробуждению самосознания своих членов и является ключевым условием сильной демократии. При этом Гавел был уверен, что чем многослойнее гражданское общество, тем оно лучше защищает граждан от последствий политических потрясений, поскольку оно амортизирует их и даже предотвращает на низовом уровне[42].

 

Приложение 2
Современные исследования гражданского общества и некоммерческого сектора в России

На протяжении последних лет ведущими социологическими центрами страны и региональными командами исследователей проводятся эмпирические социологические исследования по различным вопросам функционирования гражданского общества, среди них — Национальный исследовательский университет — Высшая школа экономики (НИУ-ВШЭ), Институт социологии РАН, Институт социально-политических исследований РАН, Общероссийский общественный Институт социологии РАН, фонд «Общественное мнение», АНО «Аналитический центр Юрия Левады», Исследовательский холдинг Ромир, ВЦИОМ, исследовательская группа ЦИРКОН и многие другие. При этом специалисты, объектом исследования которых являются НКО, отмечают, что репрезентативное количественное исследование некоммерческого сектора является затруднительным из-за сложности определения числа реально функционирующих НКО[43]. По данным Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ — ВШЭ, численность реально действующих НКО составляет не более 38% от формально зарегистрированных[44].

В 2006 и 2007 гг. НИУ — ВШЭ совместно с рядом социологических центров провел два первых тура мониторинга гражданского общества в РФ[45].

Предметами исследования авторов мониторинга стали различные аспекты самоорганизации и солидарности граждан, уровень доверия и толерантности, защищенность гражданских прав и свобод, участие населения в добровольной общественной активности, в том числе в деятельности негосударственных НКО.

Результаты мониторинга показали, что практически каждый второй респондент (47%) связывает гражданское общество с соблюдением принципа равенства всех перед законом. О готовности к взаимопомощи, к совместным взаимовыгодным действиям в контексте интерпретации понятия «гражданское общество» заявили 30% опрошенных. При этом оказалось, что лично помогать незнакомым нуждающимся людям в решении их проблем (деньгами, вещами, личным участием) готовы 54% взрослого населения России. На активном участии граждан в общественной жизни акцентировали внимание 29% опрошенных, однако лишь 15% из них заметили реальное активное участие россиян в общественной жизни.

Только каждый шестой (16%) связал наличие большого числа развитых гражданских инициатив и общественных объединений с гражданским обществом. И лишь 22% респондентов сочли развитыми в нашей стране независимые общественные объединения. Только 15% россиян высказали убежденность, что в России уже сформировалось гражданское общество. Противоположную точку зрения выразили 64% респондентов, а каждый пятый (21%) вообще не дал определенного ответа на этот вопрос.

В ходе мониторинга выяснилось, что в то же время россияне пока не видели значительной роли общественных и других НКО, гражданских инициатив в жизни нашей страны. Лишь каждый четвертый респондент (24%) заявил, что они играют в той или иной мере значительную роль.

И все же при относительно невысоких показателях реального участия россиян в НКО и гражданских инициативах, оказалось, что социальная база российского третьего сектора может быть достаточно внушительной. По крайней мере, половина россиян готова принимать участие в мероприятиях и собраниях НКО и гражданских инициатив, каждый третий готов стать добровольцем или работать за плату, каждый четвертый декларировал готовность стать инициатором создания, организатором каких-либо НКО и гражданских инициатив.

В 2008 г. Центр исследований общественного мнения «Глас народа» провел опрос среди представителей региональной элиты, с целью выявить их оценки степени сформированности гражданского общества и представления о сути данного понятия. Согласно результатам опросов, только треть (30%) опрошенных полагала, что ко времени исследования гражданское общество в России в основном или полностью сформировалось, тогда как две трети (69%) заявили, что это «безусловно не так» или «скорее, не так»[46].

В октябре 2010 — феврале 2011 г. Левада-Центр провел исследование «Перспективы гражданского общества в России», в рамках которого исследователи провели углубленные интервью с лидерами различных гражданских инициатив в нескольких крупных городах РФ[47].

Разработчики пришли к следующим основным выводам:

      Серьезные изменения условий финансирования объединений гражданского общества (сокращение грантов иностранных фондов, слабая поддержка со стороны бизнеса) привели к существенному снижению горизонта планирования и поставили многие НКО в зависимость от государственной поддержки и пожертвований от населения, вследствие чего перспективы развития гражданского общества в России находятся в прямой зависимости от готовности населения участвовать в работе НКО и степени упорядоченности взаимоотношений гражданской сферы и государства.

      Многие граждане заявляют о готовности объединять усилия в различных сферах: обустройство территории, досуговые объединения, различные общества помощи, формы территориального самоуправления, борьба с уплотнительной застройкой, родительские советы, экологические группы, растет число независимых профсоюзов — однако в целом общественная сфера остается разрозненной.

      Позитивный опыт сотрудничества гражданского общества, в первую очередь — некоммерческого сектора, с государством как главным поставщиком социальных услуг, который все активнее делегирует часть своих полномочий НКО, привел к некоторому упорядочиванию процедур получения государственного финансирования и появлению новых механизмов общественно-государственного партнерства и взаимодействия. Однако отмечены и отрицательные тенденции — введение сложной отчетности, которая требует привлечения дополнительного квалифицированного персонала, а также подверженность коррупции системы распределения средств государственного финансирования на местах.

Доклад «Гражданское общество в модернизирующейся России», опубликованный НИУ — ВШЭ в 2011 г., основанный на результатах прикладного исследования, проведенного по сопоставимой методике в 40 странах мира, содержит, в числе прочей информации, краткое описание сильных и слабых сторон российского гражданского общества и среды, в которой оно развивается[48].

      Гражданское общество в России не является в настоящее время тем надежным проводником, с помощью которого ценности общества доносятся до властных элит, а решения элиты находят обратную связь в обществе. Однако в обществе имеется запрос на активизацию роли организаций гражданского общества.

Важно отметить, что в современной России именно НКО стали рассматриваться как ядро и основная, гражданского общества..

Основной социологической структурой, которая на протяжении ряда последних лет занималась исследованиями некоммерческого сектора, является исследовательская группа ЦИРКОН. В 2006 г. в рамках проекта «Мониторинг состояния некоммерческого сектора в России» группа ЦИРКОН подготовила первый аналитический обзор по результатам анализа государственной статистики, баз данных НКО и опросов общественного мнения «Динамика развития и текущее состояние сектора НКО в России»[49]. Главным источником (основой анализа) послужила База данных НКО Общественной палаты РФ, сформированная на основе заявок, полученных Общественной палатой РФ в рамках конкурса среди НКО, участвующих в развитии институтов гражданского общества в России (1900 НКО на 2006 г.).

Результаты проведенного исследования показали следующее:

      Общественные организации тяготеют к крупным населенным пунктам, где сконцентрирована большая часть активного и образованного населения, и существует возможность прямого доступа к органам власти, при этом география деятельности большей части НКО ограничивается, как правило, территорией одного региона.

      Российский некоммерческий сектор отличается довольно большим разнообразием с точки зрения сфер и видов деятельности НКО, при этом значительная часть НКО являются многопрофильными по виду деятельности. Список объектов деятельности НКО также весьма широк и разнообразен, однако наиболее популярными объектами деятельности НКО являются молодежь (30%), преподаватели, учащиеся и учебные заведения (22%), а также «активная общественность» (15%) и социально-политические институты (14%).

      Роль взносов и пожертвований зарубежного происхождения в формировании бюджетов российских НКО постепенно снижается.

      Несмотря на то, что на период проведения исследования поступления из бюджета и государственных внебюджетных фондов составили весьма незначительную долю денежных поступлений НКО (2,4% по состоянию на 2005 г.), 44% организаций, представленных в базе данных НКО Общественной палаты Российской Федерации, назвали государственные и муниципальные организации в числе одного из своих источников доходов, при этом для 14% НКО государственное финансирование является главным источником доходов.

В качестве общей рекомендации разработчики исследования отметили необходимость выработки механизмов эффективного взаимодействия НКО и государства, прежде всего, с исполнительной властью на региональном и федеральном уровне, с использованием помощи СМИ и бизнеса, а также необходимость переноса основного фокуса внимания НКО с абстрактных конструкций всероссийского масштаба (совещательные органы с неопределенными полномочиями, гражданские форумы, идеи кодекса этики НКО и т.п.) на практическую работу с населением, которая позволила бы НКО обрести доверие рядовых граждан России.

В аналитическом обзоре «Динамика развития и текущее состояние сектора НКО в России — 2007» (также на основе Базы данных НКО ОП РФ, включающей 3 072 из 3 268 НКО) группа ЦИРКОН выявила следующие тенденции:

      Уменьшение доли организаций, занятых общественно-политической, правозащитной деятельностью, «содействием развитию гражданского общества», а также резкое уменьшение доли НКО, занятых в экономике и предпринимательстве.

      Некоторое увеличение доли поступлений от государственных и муниципальных организаций.

      Сохраняющуюся актуальность такой задачи как налаживание механизмов взаимодействия между населением и некоммерческими организациями, повышения уровня доверия к НКО и прозрачности, понятности их работы, а также разработки удобных, гибких механизмов вовлечения граждан в добровольческую и иную поддержку НКО.

 

В декабре 2009 г. группа ЦИРКОН представила результаты всероссийского омнибуса: «Россияне о некоммерческих организациях и их взаимоотношениях с государством», проведенное с целью получения информации о том, каким образом российские граждане представляют себе общественную пользу и какие виды деятельности НКО они считают наиболее общественно полезными. Результаты опроса показали, что более половины россиян считают наиболее полезной деятельность НКО по социальной поддержке и экономической защите граждан. Значимыми, хотя и в меньшей степени, с точки зрения общественной пользы были названы такие виды деятельности, как защита окружающей среды, охрана здоровья и оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий. Неожиданным оказался тот факт, что меньше всего голосов россиян получила благотворительная деятельность, которую считают общественно полезной в наибольшей степени лишь 12% граждан[50].

Также опрос показал, что в целом россияне позитивно относятся к государственной поддержке НКО, занимающихся общественно полезной деятельностью, — введению для них дополнительных налоговых льгот, увеличению грантов и субсидий, упрощению системы регистрации и отчетности.

А вот отношение россиян к передаче функций по социальной защите и поддержке граждан от государства некоммерческим общественным организациям оказалось в значительной степени негативным. Большинство респондентов заявили, что вопросами социальной поддержки и зашиты должно, в основном, заниматься государство. Такое отношение граждан авторы опроса объясняют традицией: долгие годы именно государство «ведало» вопросами социальной защиты.

В 2012 г. группа Циркон опубликовала результаты опроса общественного мнения по теме «Отношение граждан к некоммерческим организациям в свете ужесточения законодательства об НКО»[51].

Результаты части опроса, направленной на определение общего отношения населения к НКО, показал, что хотя «пассивная» информированность россиян о деятельности НКО за период между двумя исследованиями выросла, «активная» информированность, связанная с личным опытом взаимодействия граждан с некоммерческими организациями, почти не изменилась. Исследователи также отметили снижение распространенности положительных представлений о роли НКО за период между двумя исследованиями, что, в совокупности с другими полученными данными, позволяет говорить об ухудшении образа НКО, существующего в сознании россиян. Результаты опроса показали, что в представлении российских граждан деятельность НКО должна быть сосредоточена в первую очередь на решении острых социальных проблем — охране материнства и детства, поддержке социально уязвимых слоев, осуществлении реформы ЖКХ, охране здоровья, развитии образования. Политическая деятельность НКО (участие в выборах, организация акций под политическими лозунгами, создание политических движений и т.п.) входит, по мнению подавляющего числа россиян, в число наименее важных, неприоритетных направлений гражданской активности.

При этом анализ вероятной реакции населения на поправки к закону об НКО, показал, что на сегодняшний день общественное мнение о законодательных новациях государства в отношении НКО не сформировано, поскольку в ситуации слабой осведомленности о сути и смысле деятельности НКО и о конкретном содержании поправок респонденты не имеют твердой позиции по проблеме.

Таким образом, кратко проанализировав исследования об НКО, авторы доклада отмечают, что в современной России продолжает формироваться социальный запрос на усиление участия гражданского общества в решении общегосударственных и местных задач, а также на социально-ориентированную модернизацию управления различными сферами общественной жизни, однако отсутствие налаженных и прозрачных механизмов взаимодействия гражданского общества и государства не только служит барьером к усилению роли гражданского общества в жизни страны, но также препятствует общественному пониманию и общественной поддержке деятельности существующих институтов и организаций гражданского общества.

Одни из наиболее острых проблем некоммерческого сектора — недостаток доступного финансирования, отсутствие открытой достоверной информации о возможных его источниках, а также укоренившееся в обществе представление о высокой степени коррупции, связанной с получением государственной финансовой поддержки.

 

Приложение 3

Типы организаций, указанные в разделе 501 (с) Налогового кодекса США и имеющие право на налоговые льготы

501(c)(1) — Corporations Organized Under Act of Congress (including Federal Credit Unions)

501(c)(2) — Title Holding Corporation for Exempt Organization

501(c)(3) — Religious, Educational, Charitable, Scientific, Literary, Testing for Public Safety, to Foster National or International Amateur Sports Competition, or Prevention of Cruelty to Children or Animals Organizations

501(c)(4) — Civic Leagues, Social Welfare Organizations, and Local Associations of Employees

501(c)(5) — Labor, Agricultural, and Horticultural Organizations

501(c)(6) — Business Leagues, Chambers of Commerce, Real Estate Boards, etc.

501(c)(7) — Social and Recreational Clubs

501(c)(8) — Fraternal Beneficiary Societies and Associations

501(c)(9) — Voluntary Employee Beneficiary Associations

501(c)(10) — Domestic Fraternal Societies and Associations

501(c)(11) — Teachers' Retirement Fund Associations

501(c)(12) — Benevolent Life Insurance Associations, Mutual Ditch or Irrigation Companies, Mutual or Cooperative Telephone Companies, etc.

501(c)(13) — Cemetery Companies

501(c)(14) — State-Chartered Credit Unions, Mutual Reserve Funds

501(c)(15) — Mutual Insurance Companies or Associations

501(c)(16) — Cooperative Organizations to Finance Crop Operations

501(c)(17) — Supplemental Unemployment Benefit Trusts

501(c)(18) — Employee Funded Pension Trust (created before June 25, 1959)

501(c)(19) — Post or Organization of Past or Present Members of the Armed Forces

501(c)(21) — Black lung Benefit Trusts

501(c)(22) — Withdrawal Liability Payment Fund

501(c)(23) — Veterans Organization (created before 1880)

501(c)(25) — Title Holding Corporations or Trusts with Multiple Parents

501(c)(26) — State-Sponsored Organization Providing Health Coverage for High-Risk Individuals

501(c)(27) — State-Sponsored Workers' Compensation Reinsurance Organization

501(c)(28) — National Railroad Retirement Investment Trust

501(c)(29) — Qualified Nonprofit Health Insurance Issuers (Created in section 1322(h)(1) of the Affordable Care Act)

Приложение 4

Приложение № 2
к приказу Минэкономразвития России
от 14 октября 2011 г. №576

СОСТАВ
Координационного совета
по поддержке социально ориентированных
некоммерческих организаций

1.	Клепач Андрей Николаевич	заместитель Министра экономического развития Российской Федерации, председатель Координационного совета
2.	Шадрин Артем Евгеньевич	директор Департамента стратегического управления (программ) и бюджетирования Министерства экономического развития Российской Федерации, заместитель председателя Координационного совета
3.	Чукалин Илья Владимирович	заместитель директора Департамента стратегического управления (программ) и бюджетирования Министерства экономического развития Российской Федерации, ответственный секретарь Координационного совета
4.	Алексеев Олег Борисович	вице-президент некоммерческой организации «Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий» (по согласованию)
5.	Аузан Александр Александрович	президент Института национального проекта «Общественный договор» (по согласованию)
6.	Владимиров Максим Викторович	директор Департамента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (по согласованию)
7.	Гиненский Владимир Леонардович	начальник отдела по взаимодействию с религиозными и общественными объединениями Департамента культуры Правительства Российской Федерации (по согласованию)
8.	Глазычев Вячеслав Леонидович	член Общественной палаты Российской Федерации (по согласованию)
9.	Гордеева Марина Владимировна	председатель правления Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации (по согласованию)
10.	Громова Мария Николаевна	заместитель начальника отдела развития некоммерческого сектора экономики Департамента стратегического управления (программ) и бюджетирования Министерства экономического развития Российской Федерации
11.	Гулько Петр Ильич	художественный руководитель Международного благотворительного фонда Владимира Спивакова (по согласованию)
12.	Дискин Иосиф Евгеньевич	заместитель председателя президиума Совета общественных палат (общественных советов) Российской Федерации, председатель Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по вопросам развития гражданского общества (по согласованию)
13.	Зелькова Лариса Геннадьевна	член Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по развитию благотворительности и волонтерства (по согласованию)
14.	Климов Александр Алексеевич	проректор федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (по согласованию)
15.	Левитская Алина Афакоевна	директор Департамента воспитания и социализации детей Министерства образования и науки Российской Федерации (по согласованию)
16.	Малева Татьяна Михайловна	Директор автономной некоммерческой организации «Независимый институт социальной политики» (по согласованию)
17.	Махакова Галина Чулуевна	директор Департамента экономики социального развития и приоритетных программ Министерства экономического развития Российской Федерации
18.	Мельников Сергей Александрович	Референт Управления Президента Российской Федерации по внутренней политике (по согласованию)
19.	Новиков Павел Владимирович	заместитель Министра спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (по согласованию)
20.	Потапенко Евгений Анатольевич	директор Департамента целевых программ территориального развития Министерства регионального развития Российской Федерации (по согласованию)
21.	Топилин Максим Анатольевич	заместитель Министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации (по согласованию)
22.	Федермессер Анна Константиновна	президент Благотворительного фонда помощи хосписам «Вера» (по согласованию)
23.	Феоктистова Елена Николаевна	руководитель центра корпоративной социальной ответственности и нефинансовой отчетности Российского союза промышленников и предпринимателей (по согласованию)
24.	Черепенников Константин Геннадьевич	Заместитель Министра культуры Российской Федерации (по согласованию
25.	Чистякова Екатерина Константиновна	директор Благотворительного фонда помощи детям с онкогематологическими и иными тяжелыми заболеваниями «Подари жизнь» (по согласованию)
26.	Шмулевич Екатерина Олеговна	начальник отдела развития некоммерческого сектора экономики Департамента стратегического управления (программ) и бюджетирования Министерства экономического развития Российской Федерации
27.	Якобсон Лев Ильич	первый проректор федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» (по согласованию)

 

 

 

 

Приложение 5
Объем сведений об организации и проведении конкурсов

НКО-ОПЕРАТОР

ИЗВЕЩЕНИЕ О КОНКУРСЕ

ПОЛОЖЕНИЕ О КОНКУРСЕ

ИНФОРМАЦИЯ О ПРИЕМЕ ЗАЯВОК

КРИТЕРИИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОБЕДИТЕЛЕЙ

СОСТАВ КОНКУРСНОЙ КОМИССИИ

СПИСОК ПОБЕДИТЕЛЕЙ

ГОД

ГОД

ГОД

ГОД

ГОД

ГОД

2009

2010

2011

2012

2009

2010

2011

2012

2009

2010

2011

2012

2009

2010

2011

2012

2009

2010

2011

2012

2009

2010

2011

2012

Институт общественного проектирования

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

Институт проблем гражданского общества

+

+

+

+

–

–

+

+

–

–

–

+

–

–

+

+

+

+

+

+

–

–

+

+

Межрегиональная правозащитная организация "Сопротивление"

–

–

+

+

–

–

+

+

+

+

+

+

–

–

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

Национальный благотворительный фонд

+

+

+

+

–

+

+

+

+

+

+

+

–

+

+

+

–

–

–

–

+

+

+

+

Фонд подготовки кадрового резерва "Государственный клуб"

+

+

+

+

–

–

–

+

–

–

–

+

–

–

–

+

+

+

+

+

–

+

+

+

"Лига здоровья нации" 1

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

1 В 2011 году после двухлетнего перерыва была вновь включена в состав НКО-операторов.