События и комментарии экспертов фонда

|  10 марта, 2014

|

Читать на сайте издания

Руками народа

Местное самоуправление ждет очередная громкая реформа, жертвами которой могут стать главы и депутаты крупных городов.

В конце февраля временно исполняющий обязанности губернатора Челябинской области Борис Дубровский (занимает пост с января 2014 года) предложил на заседании местного Заксобрания сократить количество муниципальных образований в регионе:

— Муниципальная карта области остается калькой с советской карты адми­нистративно-территориального деления. Необходимо серьезно подумать, нужно ли иметь столько муниципалитетов. У людей накопилось немало претензий к работе администраций муниципальных районов. В ряде территорий в административный футбол продолжают играть главы районов и поселений. Из-за этого произошел ряд коммунальных эксцессов. После передачи многих полномочий на уровень области местным органам просто нечем стало заниматься. Такое положение вещей дискредитирует основные принципы местного самоуправления, снижает доверие людей к институту власти в целом.

Провести укрупнение муниципальных районов путем их слияния врио губернатора попросили члены Ассоциации сельских муниципальных образований и городских поселений Челябинской области. Они предложили перейти к одноуровневой поселенческой системе местного самоуправления (МСУ). Что это значит? Сегодня существует двухуровневая система МСУ (см. «Структура МСУ в России»). Городские и сельские поселения наряду с прочими образованиями представлены на первом уровне, но они территориально входят в муниципалитет второго уровня — муниципальный район. Так вот, Ассоциация предложила сохранить самоуправление на поселенческом уровне и реформировать районное звено: сделать из районных чиновников представителей госвласти субъекта РФ (по аналогии с федеральными округами и полпредами президента — только на региональном уровне). По мнению авторов предложения, это позволит укрупнить территории, снизить расходы на управление и существенно усилить самостоятельность поселений. С подобными инициативами выступили и другие организации, представляющие интересы МСУ. Эти предложения наряду с еще семью сотнями будут рассмотрены рабочей группой, куда вошли представители Конгресса муниципальных образований, муниципалы из регионов, депутаты Госдумы. Итогом станет законопроект об изменении 131-ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ». Какие поправки будут приняты? Станет ли муниципальная ветвь власти самостоятельнее и состоятельнее?

Ближе к народу

Реформа муниципальной власти проведена в 2003 — 2009 годах. К действующей системе есть две основные претензии. Первая — местная власть недосягаема для населения. Вторая — треть полномочий, возложенных на МСУ, по сути, никак не финансируются (у территорий нет стимулов для развития). 

О необходимости изменений эксперты и муниципалы говорят давно, но работа над поправками началась только после послания президента РФ Владимира Путина Федеральному собранию в декабре прошлого года. Тогда глава государства заявил о необходимости усилить власть на местах: «Она должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой. Нужно создавать и укреплять экономическую базу территорий, помогать тем, кто работает инициативно на местах. В качестве первоочередных шагов на муниципальный уровень будет передана основная масса налогов от малого бизнеса». Оформить эти предложения законодательно президент потребовал в течение 2014 года.

Предполагается, что законопроект, подготовленный рабочей группой, поступит в Госдуму в первой половине марта. Пока речь идет лишь об институциональном блоке, финансовые вопросы будут обсуждаться отдельно (проект поправок появится до начала формирования федерального бюджета на 2015 год). 4 марта , руководитель рабочей группы, председатель Всероссийского совета местного самоуправления, зампред комитета по местному самоуправлению ГД, заявил, что основные принципы работы МСУ будут сохранены:

— Кардинальная перестройка нынешней системы МСУ не нужна, но при этом ее надо усовершенствовать так, чтобы муниципальная власть приблизилась к населению.

Несмотря на ожидания небольших муниципалитетов получить некоторую самостоятельность от районных властей, которые они считают лишней надстройкой, акцент будет сделан на корректировке системы власти в крупных городах. В частности, предлагается ввести новую форму МСУ — муниципальный район городского округа. Такая форма управления появится в городах с районным делением, таких в России — 67. 

— Все это крупные города, 56 из них — областные центры, — рассказывает соавтор реформы, глава комитета по вопросам местного самоуправления Совета Федерации Степан Киричук. — В каждом районе такого города будут избираться депутаты плюс руководитель как представительного, так и исполнительного органа. Главное следствие — гордумы можно будет формировать из числа районных депутатов. Таким образом, у прямых выборов в эти представительные органы появится реальная альтернатива. Смысл меры в том, чтобы в городском парламенте заседали представители горожан, знающие проблемы каждой территории и умеющие влиять на их решение. 

Иными словами, население избирает депутатов городских районов (должны получить собственные полномочия, например по благоустройству, плюс свои бюджеты, для чего им должны передать часть налогов), а верхний уровень МСУ — городскую думу — составляют делегаты, выдвинутые депутатами нижнего уровня. Из числа делегатов избираются также главы городов; делегаты же на паритетных началах с губернатором формируют комиссии по отбору кандидатов в сити-менеджеры. Усиление роли губернаторов в процессе отбора городских управленцев авторы поправок объясняют тем, что они несут ответственность перед избирателями за решение всех вопросов жизнеобеспечения региона, включая городские проблемы. 

Эксперты по-разному реагируют на грядущие изменения. Так, один из авторов Конституции проректор МГУ Сергей Шахрай считает, что отменять выборы мэров не следует: «Вряд ли политическому центру надо идти на поводу у губернаторского корпуса. Это не принесет никакой пользы».

По мнению политолога Павла Салина, недостаток самостоятельности районов в крупных городах — лишь повод, чтобы деполитизировать городской уровень власти.

— Отказ от выборности мэров и городских дум резко снизит вертикальную политическую мобильность, — соглашается президент Центра политических технологий Игорь Бунин. — Это не позволит новым политикам и управленцам расти на местном уровне.

— Политика на уровне местной власти вторична, — спорит с ними председатель комиссии Общественной палаты по региональному развитию и федеративным отношениям Леонид Давыдов. — Районы же, по новой схеме, смогут влиять на принятие решений на городском уровне.

— Мы буквально завалены предложениями на тему отмены выборов мэров крупных городов, — говорит Вячеслав Тимченко. — Но это не самоцель. Основным законодательным предложением является появление МСУ первого уровня. До сих пор в крупных городах отсутствовал первый уровень муниципалитетов, местное самоуправление осуществлялось только на общегородском уровне. Это привело во многих случаях к потере связи между населением и городской властью. В городе-миллионнике один депутат гордумы представляет 50 — 70 тыс. избирателей. Может ли он, скажем, встретиться хотя бы с половиной жителей? Власть должна быть максимально приближена к населению и иметь возможность обоюдно контактного общения.

Малыми жертвами

Разобраться в отношениях между муниципальными районами и поселениями планируется «малыми жертвами». В частности районы предлагается сохранить в качестве уровня МСУ. С этим многие представители городских и сельских поселений не согласны. Они считают, что районы — пережиток советской системы, ненужная надстройка, удобная только региональным чиновникам. По их словам, у районов нет территорий, населения с общей инфраструктурой и основой для самоорганизации — главного признака самоуправления, зато есть административный вес, благодаря которому они игнорируют поселенческий уровень, превращая его в статиста в чужой игре. 

Челябинская Ассоциация сельских МО помимо законодательного права регионам переходить к одноуровневой поселенческой системе местного самоуправления (см. выше), предлагает изменить принципы формирования представительных органов муниципальных районов — избирать в них только глав и депутатов поселений. 

В целом с таким нововведением согласны и разработчики новой муниципальной реформы. В интервью газете «Известия» Вячеслав Тимченко заявил, что муниципальные районы, которые должны были, по первоначальному замыслу, координировать межмуниципальное сотрудничество поселений, оказались по факту их начальниками:

— Они играют роль распределителей бюджетных средств и выполняют множество государственных, а не муниципальных задач. Почему мы не считаем целесообразным включить районы в систему госвласти? Если мы сделаем районы уровнем региональной бюрократии, то во многих случаях мы можем вообще потерять МСУ на поселенческом уровне. Усилить роль поселений можно через преобразование районных органов власти. По новой модели представительный орган муниципального района будет формироваться из депутатов, избранных органами МСУ поселений, входящих в район. Такая схема предусмотрена в 131-м законе как один из возможных вариантов. К сожалению, немногие субъекты РФ стали ее применять. Мы же хотим расширить ее действие на все территории, усилив этим влияние поселений. 

Впрочем, одними институциональными мерами в определении дальнейшей судьбы МСУ обойтись нельзя, нужно решать финансово-экономические проблемы территорий. Сейчас эксперты, в том числе правительственные, говорят о необходимости передать часть налогов на места и повысить заинтересованность органов МСУ в развитии муниципий. Найдут ли эти предложения место в Бюджетном и Налоговом кодексах, мы узнаем только во второй половине года.