Статьи на ту же тему

СМИ о фонде

| 10 марта, 2020

Поправленному верить

Новая Конституция приобрела окончательный вид.

На заседании во вторник Госдума приняла во втором чтении законопроект о поправках к Конституции. Как и предполагал “Ъ”, в ходе заседания несколько важных поправок были внесены депутатами «с голоса» — некоторые из них отклонили, а некоторые приняли. Принята была, в частности, поправка депутата от «Единой России» Валентины Терешковой, позволившая Владимиру Путину участвовать в следующих выборах президента. Опрошенные “Ъ” эксперты считают, что первоначальная концепция поправок не то чтобы существенно изменилась: изменения усиливают как позиции Владимира Путина, так и всех будущих президентов России. Правда, они, в отличие от действующего президента, впервые избранного в 2000 году, будут строго ограничены двумя сроками.

Во вторник Госдума не без помощи президента Владимира Путина приняла во втором чтении поправки к Конституции, предложенные главой государства в послании Федеральному собранию 15 января.

Третье чтение назначено на утро среды, 11 марта, после чего законопроект, по-видимому, сразу же одобрит Совет федерации, а затем региональные парламенты. Формально у них есть на это год, но фактически они ограничены датой общероссийского голосования, после которого поправки вступят в силу — оно предварительно назначено на 22 апреля.

До начала подготовки к голосованию поправки должен будет оценить Конституционный суд на соответствие неизменным 1, 2 и 9 главам действующего Основного закона.

Регионы обещают не замедлить: с вечера вторника губернаторы принялись выражать поддержку поправкам, а по данным “Ъ”, в нескольких заксобраниях конституционный законопроект запланирован к рассмотрению на 12 марта. Всего необходимо одобрение двух третей регионов, но нет сомнений, что на этом этапе поддержка будет шире.

С момента внесения поправок президент не раз заявлял, что не видит необходимости в принятии новой Конституции — отметим, это потребовало бы принципиально иной процедуры. Однако предложенные им и доработанные специально созданной рабочей группой поправки существенно меняют систему разделения властей в России. Так, Владимир Путин говорил, что поправки должны заложить принципы единой системы публичной власти, расширить компетенции Совета федерации и Госдумы.

Многие эксперты восприняли готовящиеся изменения как подготовку к передаче президентской власти в 2024 году. Аналитики старались найти в предложенных поправках усиление других органов власти за счет президента, для того чтобы нынешний президент после истечения полномочий мог с их помощью сохранить контроль над политической системой России. Владимир Путин с самого начала предложил строго ограничить сроки правления последующих президентов двумя каденциями, исключив из п. 3 ст. 81 Конституции слово «подряд».

Поправка о сроках полномочий президента в итоге и оказалась главной, хотя в редакции второго чтения она создает не столько условия для передачи президентской власти, сколько возможность для Владимира Путина вновь принять участие в президентских выборах.

Владимир Путин поддержал соответствующую поправку, внесенную Валентиной Терешковой (ЕР). После этого Госдума приняла поправку госпожи Терешковой — за нее проголосовали 380 депутатов. При этом последнее слово, согласно президентскому законопроекту, скажет Конституционный суд, а затем — участники общероссийского голосования 22 апреля.

Владимир Путин дал понять, что намерен доработать свой текущий президентский срок до конца, но не раскрыл, воспользуется ли он возможностью «обнуления» сроков: «Уверен, мы вместе сделаем еще очень много хорошего, во всяком случае, до 2024 года. А там видно будет». Эксперт по электоральному праву, бывший глава юридической службы штаба Владимира Путина Сергей Кабышев считает, что принятие «поправки Терешковой» помогает президенту избежать эффекта «хромой утки»: «Когда появляется такой эффект, система перестает работать. Смысл этих изменений в том числе в том, чтобы добавить системе работоспособности».

Профессор права, конституционалист Илья Шаблинский считает, что никаких оснований для «обнуления» сроков президента нет: «Если речь идет о том, что КС должен дать оценку поправке об обнулении сроков еще до того, как она вступит в силу, то у суда нет таких полномочий и прав ни в Конституции, ни в законе о КС. Если речь идет о том, чтобы КС дал оценку этой поправки после того, как она вступит в силу, тогда суд, наверное, должен будет учесть свое постановление 1998 года. Как КС сможет обнулить четыре срока Путина, если он признал, что в 1996 году Ельцин избирался на второй срок, хотя на свой первый срок он был избран по уже отмененной конституции РСФСР? С конституционно-правовой точки зрения все это выглядит совершенно нелепо и, мягко говоря, странно». В то же время, по его мнению, с учетом зависимости КС от президента, шансов на отклонение судьями поправки об обнулении сроков нет.

По мнению опрошенных “Ъ” экспертов, итоговая версия поправок к Конституции, если они будут признаны КС соответствующими 1, 2 и 9 главам и приняты на общенародном голосовании, существенно усилит президентскую власть. Новыми президентскими полномочиями действующий президент сможет воспользоваться сразу после вступления поправок в силу. Так, усилится контроль президента над системой прокуратуры и расширятся его полномочия в отношении судебной власти. Если по действующей Конституции генеральный прокурор и его заместители назначаются с согласия Совфеда, то после принятия поправок верхняя палата будет лишь проводить консультации по их кандидатурам, а решения об их назначении будет принимать президент. Точно так же будут назначаться и прокуроры регионов, чьи кандидатуры сейчас президент должен согласовывать с региональными заксобраниями. Такой же порядок будет действовать и в отношении министров, ведающих вопросами безопасности и внешней политики (так называемых президентских министров) — президент будет назначать их по итогам консультаций с Совфедом. Кроме того, президент сможет инициировать прекращение полномочий судей Конституционного и Верховного судов (сейчас это могут делать только сами судьи с помощью довольно сложной процедуры).

Госдума теперь будет утверждать, а не согласовывать кандидатуру премьер-министра. Сейчас, после троекратного отклонения парламентом кандидатуры главы правительства, президент обязан распустить Госдуму и назначить новые выборы. Угроза такого развития событий заставила первого президента России Бориса Ельцина в 1998 году отказаться от третьего внесения кандидатуры Виктора Черномырдина на этот пост и предложить депутатам кандидатуру более популярного среди них Евгения Примакова. Роспуск Госдумы и досрочные выборы тогда могли увеличить представительство самой многочисленной фракции коммунистов еще больше, что теоретически могло позволить Думе инициировать процедуру импичмента президента. Теперь президент не будет сталкиваться с подобной проблемой.

Когда поправки будут приняты, после трехкратного отклонения кандидатуры премьера президент получит выбор — распустить Госдуму или назначить премьера самостоятельно. Аналогичный порядок будет действовать и в отношении всего кабмина.

Его состав будет представлять премьер-министр, а утверждать Госдума. Если депутаты трижды отклонят более трети министерских кандидатур, президент также получит основание для роспуска парламента или для самостоятельного назначения министров. Кроме того, в Конституции будет закреплено право главы государства на «общее руководство» деятельностью правительства, а также на увольнение премьер-министра при сохранении состава кабинета (сейчас президент может отправить в отставку только все правительство целиком).

Политолог Алексей Макаркин считает, что еще в январе перед администрацией президента стоял вопрос о том, как снизить объем полномочий для того, кто будет следующим президентом. Именно поэтому Владимир Путин предложил усилить роль депутатов, а правление своего преемника ограничить двумя сроками. Однако впоследствии, по мнению эксперта, федеральные власти пришли к выводу, что совсем ослаблять президента нельзя, «и стали прописывать президенту полномочия, которые пригодились бы Борису Ельцину в 1990-е. Борис Николаевич не мог назначить своего генпрокурора, ему приходилось ходить в Совфед. Теперь право сенаторов назначать Генпрокурора заменено участием в консультациях,— отмечает господин Макаркин.— В 1990-е было неудобное правительство Примакова — теперь в Конституции хотят прописать, что президент осуществляет общее руководство правительством. В 1990-е в Думе было большинство у коммунистов. Вдруг правящая партия потеряет большинство? На этот случай скорректировали поправку об утверждении министров: Думу можно будет распустить, если она откажется их утвердить».

Впрочем, глава Института социально-экономических и политических исследований Дмитрий Бадовский считает, что никто и не собирался ослаблять президента изначально. По его мнению, задумка и была в том, чтобы оставить президента сильным. Главной поправкой политолог считает устранение слова «подряд» из статьи о сроках президентских полномочий: «Это важнейшая поправка, она в будущем ограничит возможность персоналистского удержания поста президента. Следующий после Путина президент будет сильным, но ограниченным во времени». По мнению эксперта, это и придаст системе большую институциональную устойчивость: «президент сильный, но сменяемый, а все остальные институты будут уравновешивать друг друга».

Источник, близкий к администрации президента, отмечает, что нынешние представители истеблишмента волнуются за свою будущую судьбу.

Владимир Путин с начала 2000-х годов практически полностью сменил правящую элиту, и поправка о возможности продления его правления в совокупности с ограничением любого его преемника двумя сроками дает им надежды, что нового радикального «передела» не будет, считает собеседник “Ъ”.

Дмитрий Бадовский полагает, что поправки и не предполагали скорого ухода Владимира Путина от дел: органы власти еще должны привыкнуть работать с новыми полномочиями в новой системе, после того как она будет запущена на практике. Могут потребоваться и новые уточнения не только на уровне Конституции, но и в соответствующих законах, отмечает политолог. Так, пока непонятно, когда именно будет принят закон о Госсовете. Напомним, Павел Крашенинников в интервью “Ъ” обращал внимание, что его принятие может быть отложено на год. «Уточнения на уровне законов — это дополнительный ресурс балансировки системы,— считает господин Бадовский.— Например, законодателям придется корректировать закон о правительстве, это, возможно, прояснит разницу между "утверждением" и "согласованием" премьер-министра. Опять же на данный момент не расшифровано, как именно будут проходить консультации с Совфедом по "президентским" министрам». Господин Бадовский предполагает, что перед окончательной корректировкой системы Владимиру Путину потребуется время, чтобы самому посмотреть, как она будет работать — «тем более, что пока мы даже гипотетически не видим преемника».

Поправки фиксируют систему, сложившуюся при Владимире Путине за счет ситуативных факторов — большинства «Единой России» в парламенте и высокого рейтинга действующего президента, считает глава Фонда развития гражданского общества Константин Костин: «Многие поправки фиксируют в Конституции те практики, которые де-факто сложились за последние 20 лет. Система создавалась практически с колес, и, по мнению президента, пришел срок, когда можно провести более точную ее донастройку». Господин Костин уверен, что Владимира Путина не следует «сбрасывать со счетов», даже если он не захочет и дальше оставаться президентом: «В 2024 году и после него фактор Путина будет определяющим в политике, даже если он перестанет занимать пост главы государства».

Илья Шаблинский считает, что «фактическое состояние политических институтов таково, что главное лицо политической сцены и есть главный бенефициар поправок, а палаты Федерального собрания и суды в контексте политических отношений стараются исполнить его волю». Эксперт считает, что Владимр Путин пока не решил, какой сценарий предпочтительнее после окончания нынешнего срока его полномочий, поэтому подготовил для себя несколько вариантов в виде расширения конституционных гарантий бывшим президентам, появления в Совете федерации вечных сенаторов и усиления Госсовета. «Предложенные поправки — это закрепление нынешних позиций главы государства в Конституции»,— заключает господин Шаблинский.

Один из опрошенных “Ъ” экспертов согласился предоставить комментарий исключительно на условиях анонимности. По его словам, никакого собственного смысла поправки не несут, «персоналистский режим», сложившийся в России, характеризуется тем, что «действия его лидера должны постоянно одобряться народом». Поэтому ключевой смысл поправок — в процедуре общероссийского голосования: оно дает Владимиру Путину дополнительный «психологический комфорт», превращаясь в своего рода референдум о доверии, считает собеседник “Ъ”.