Муниципалитеты выборов не отменят
В своем Послании Федеральному собранию президент России Владимир Путин предложил обсудить пути решения проблемы неэффективности местного самоуправления в стране. К начатой президентом дискуссии присоединился и Фонд развития гражданского общества (ФРГО), организовавший 17 декабря круглый стол по этой теме.
Напомним, согласно Конституции РФ, в России действует два уровня власти: государственная власть на федеральном и региональном уровне и местное самоуправление (МСУ) – муниципальная власть на уровне городов, районов, поселков и пр. В обоих уровнях существует как исполнительная, так и законодательная власть. На сегодняшний день деятельность МСУ регулируется 131-м федеральным законом, который за время своего существования исправлялся 84 раза, однако, практически по единодушному мнению большинства экспертов, так и не смог обеспечить полноценного и эффективного функционирования муниципальной власти.
Об этой проблеме в своем Послании Федеральному Собранию 12 декабря 2013 года напомнил президент РФ Владимир Путин.
«Сегодня в системе МСУ накопилось много проблем. Органы МСУ сотрясают коррупционные скандалы, - заявил глава государства. - Местная власть должна быть устроена так, чтобы граждане могли дотянуться до нее рукой. Давайте посмотрим на эту ситуацию еще раз со всех сторон, чтобы привести ее в соответствии со здравым смыслом».
Эксперты Фонда ИСЭПИ, считающегося близким к власти, подготовили аналитическую записку, в которой предлагается два варианта реформирования МСУ. Оба варианта сводятся к упразднению выборности исполнительного звена т.н. «второго уровня» МСУ (мэры крупных городов и главы районов) в пользу назначенцев от губернаторской власти. Избираться на выборах будут лишь местные депутаты и, в лучшем случае, главы некрупных населенных пунктов.
Приглашенные на круглый стол Фонда развития гражданского общества политологи и специалисты по муниципальной власти в целом согласны с основным посылом коллег из Фонда ИСЭПИ. По мнению участников круглого стола, избираемая власть на местах пока недостаточно компетентна, чтобы отвечать за серьезные проблемы. Поэтому проблему «второго уровня» МСУ, где пересекаются полномочия федеральной и региональной власти и зона ответственности муниципалитетов, нужно решать в пользу государственной вертикали.
Начал круглый стол в ФРГО президент Центра политических технологий Игорь Бунин. Он согласился с необходимостью реформы МСУ, однако предостерег от замены 131 ФЗ. Этот документ, как считает политолог, пока себя не исчерпал.
Наиболее активным участником МСУ, по мнению Игоря Бунина, должен стать горожанин, который «на сегодняшний день не имеет достаточно каналов для участия в политике». И вместо предоставления ему такого права, говорит Бунин, происходят попытки навязать управление сверху. В итоге, в последние годы появилась целая «когорта послушных мэров».
В то же время Бунин согласен с тем, что абсолютное разделение компетенций госвласти и МСУ (этот принцип был перенесен из англо-саксонской политической системы) в России нерационально, т.к. не соответствует российскому менталитету. Это демонстрирует, что второй уровень МСУ хоть и остается формально независимым от власти, но уже давно встроен в вертикаль губернаторской власти. Города остаются более независимыми, но и они испытывают колоссальное давление со стороны районов. По мнению Бунина, лучше всего в России прижился бы французский опыт, где контролируемые госвластью префектуры (аналог второго уровня местной власти), как «сообщающиеся сосуды» работают с властями населенных пунктов.
Главной проблемой беспомощности российского местного самоуправления Бунин считает недостаток финансирования и как следствие неспособность обеспечивать даже свою прямую компетенцию.
При этом эксперт убежден, что попытки ограничить выборность МСУ отзовутся эскалацией социального недовольства.
Глава ФРГО Константин Костин, в свою очередь, напомнил, что за последние годы, по меньшей мере, во главе пятидесяти городов вставали представители оппозиции. В частности, в Ангарске, Дальнегорске, Ставрополе, Братске и других городах
Что касается близости российскому менталитету французской или немецкой моделей МСУ, Костин напомнил, что в этих странах местное самоуправление деполитизировано, чего в России, зачастую, избежать не удается.
Согласился с тем, что не стоит торопиться и радикально менять нынешние правила и сенатор, экс-мэр Тюмени, бывший президент Конгресса муниципальных образований Степан Киричук. По его словам, 131 ФЗ предусматривает вариативность местных властей в зависимости от региона, что с учетом российского климата и прочих условий – необходимо.
В то же время, ссылаясь на собственный опыт руководства городским хозяйством в Тюмени, Киричук согласился с тем, что двухуровневая система МСУ для России крайне сложна. Проблема в недосягаемости для простого человека второго уровня МСУ, а также в недостатке специалистов по управлению муниципалитетами.
«В США есть целая школа подготовки сити-менеджеров. У нас ничего подобного нет. Ни один человек после любого Университета не способен работать [в этой должности]», - говорит Киричук.
В свою очередь, председатель Всероссийского совета местного самоуправления, первый замруководителя фракции «Единая Россия» в Госдуме Вячеслав Тимченко деликатно намекнул, что пока население не демонстрирует способности полноценно участвовать в МСУ.
«Пришло время принимать кардинальные решения. Точечные правки [131 ФЗ] не дали результата приближения власти к населению. Самое слабое звено - это муниципальные районы и даже городские округа. Свыше 500 тысяч жителей с точки зрения МСУ уже очень сложно управлять. Многие вопросы переплетаются с ответственностью госвласти. Поэтому нужно либо делегировать часть госвласти на уровень округа или делегировать полномочия МСУ на уровень госвласти», - объясняет он.
Корреспондент Центра политического анализа поинтересовался у участников круглого стола, на чем основано недоверие к управленческой компетентности на уровне муниципалитетов. По мнению Киричука, «не нужно позорить власть, нагружая полномочиями и при этом лишая средств к их исполнению. Пусть они делают что-то одно, но качественно». Тимченко, в свою очередь, привел в пример здравоохранение, за полноценную организацию всех элементов которого местная власть нести всю полноту ответственности просто не в состоянии
«В масштабах региона мы можем содержать крупные медицинские центры, что совершенно не под силу МСУ не только по средствам, но и по подбору кадров. Вот эти полномочия были совершенно обоснованно переданы с муниципального уровня на региональный», - говорит Тимченко.
В то же время депутат не исключил, что частично эти полномочия могут быть возвращены МСУ, например, в части обеспечения населенных пунктов «земскими врачами».
Любопытное мнение по поводу возможных подходов к реформе МСУ высказал председатель комиссии Общественной палаты РФ по региональному развитию и федеративным отношениям Леонид Давыдов.
По его мнению, во-первых, необходимо сократить количество муниципалитетов, что решит проблему нехватки кадров. Во-вторых, он отрицает опасения части экспертов, что отмена выборов мэров крупных городов может спровоцировать недовольство населения. Дело в том, что по существу их заменят вернувшиеся выборы губернаторов. В-третьих, назначение управленцев на втором уровне МСУ позволит доверить им деньги.
«На месте МСУ, я бы боролся за размен выборности на финансовые полномочия. Это был бы правильный политический выбор», - заявил Давыдов.
Единственным из приглашенных экспертов, кто высказался в пользу расширения полномочий МСУ, стал политолог, президент коммуникационного холдинга «Минченко Консалтинг» Евгений Минченко. Он полагает, что в компетенции МСУ можно было бы даже отдать такие вопросы как исполнение указов президента.
При этом эксперт не видит проблемы в конкуренции мэров крупных городов и губернаторов. Евгений Минченко полагает, что распространенность этого явления в 1990-е даже помогала развиваться субъекту РФ и городам благодаря здоровой конкуренции.
Схема же внедрения государственной вертикали на второй уровень МСУ, напоминает Минченко, уже практиковалась в виде т.н. «управленческих округов», в частности, такие были в Свердловской области при Эдуарде Росселе. Но эта схема не показала себя с хорошей стороны.
Есть и еще одна проблема сокращения выборности на уровне МСУ, полагает эксперт. Речь о необходимости поддерживать в регионах рейтинг правящей партии.
«Допустим, мы отменим выборы мэров. И кто тогда будет делать рейтинг партии власти? Кто поведет списки?», - говорит Минченко.
В конце 2000-х, по словам Минченко, когда «Единую Россию» на выборах стали возглавлять назначенные губернаторы, которые никогда народом не выбирались, ее уровень поддержки заметно упал. Исключение из политического актива партии еще и сильных избранных мэров лишь усугубит положение единороссов.
