Консолидация элит — фундамент успешного развития
Кризисные годы безжалостно указали на ущербность сырьевой модели развития России.
Зародившийся курс на модернизацию экономики разбился о закрытый вследствие санкций иностранный рынок заемного капитала. Либеральные реформы в социальном секторе, образовании, здравоохранении вызывают все больше критики и пока демонстрируют свою полную несостоятельность. Политическая система аморфна. Экономика стагнирует, несмотря на оптимистические лозунги членов правительства. Пока что общество и власть консолидированы внешней угрозой и зарождающимися контурами национального самосознания. Но все более очевидно, что в ближайшее время государству предстоит сделать выбор в пользу четкой и структурированной модели социально-экономического развития. И теперь уже нет сомнений, что это должна быть своя, «домашняя» разработка с опорой на исторически сложившиеся особенности и черты народного хозяйства.
Вполне вероятно, что за примером эффективной модели далеко ходить не нужно. За годы жизни постсоветской России ряду регионов удалось выстроить свою эффективную концепцию развития. Далеко не факт, что она окажется успешной в масштабах страны. Однако если удастся выявить некоторые сквозные элементы этой системы, доказавшие практическую пользу на протяжении длительного отрезка времени, то они могут стать каркасом для национального плана развития.
На начальном этапе исследования, проведенного силами Института общественного проектирования и журнала «Эксперт», мы пытались выяснить, каким образом консолидация местных элит влияет на успех стратегии социально-экономического развития региона. Понятие «элита» мы рассматривали под самым широким углом: это люди или группы людей, принимающие и реализующие стратегические решения управления регионом, а также оказывающие влияние на эти решения. Исполнительные элиты (правительство области), законодательные (депутаты областной думы), муниципальные (работники муниципалитетов и муниципальные депутаты), бизнес-элиты (местные и приходящие в регион предприниматели), финансовые (банки и институты развития), экспертные и общественные элиты (общественные организации, профсоюзы, интеллигенция), местные федеральные элиты (сетевые ресурсные организации, силовики, контролеры).
Мы провели серию глубоких анонимных интервью с представителями элитарных групп в трех российских регионах — Калужской, Тюменской и Белгородской областях. В рамках исследования не ставилась задача оценить степень консолидации элит. Хотя мы изначально предполагали довольно высокие значения этого показателя, опираясь хотя бы на общероссийский рейтинг эффективности губернаторов (его составляет Фонд развития гражданского общества), учитывающий оценку консолидации. В ходе работы удалось не только подтвердить наши предположения, но и выявить формальные и неформальные механизмы плотного взаимодействия элитарных групп в трех регионах.
При этом оказалось, что местные элиты консолидированы не только по политическим мотивам, но и (что крайне важно) вокруг стратегии социально-экономического регионального развития, идейным вдохновителем которой является сильный губернатор. То есть они действительно встроены в систему и имеют свой интерес1 от реализации программы развития.
Итоговый вывод исследования таков: успех региона возможен, если элиты не только политически консолидированы, но и объединены вокруг предложенной исполнительной властью стратегии социально-экономического развития, способной коренным образом преобразовать образ региона как хозяйствующего субъекта федерации. При этом они совместно работают над претворением этой концепции в жизнь, а также имеют устойчивую обратную связь с населением, посредством которой местные жители вовлекаются в реализацию стратегического курса развития.
Белгородская, Калужская и Тюменская области — регионы успешные, социально стабильные, с хорошей динамикой экономических показателей. В ходе нашего исследования выбор пал на эти три области во многом потому, что в каждой из них выбрана модель развития, основанная на генерации добавленной стоимости. То есть региональные власти не рассматривают поддержку из центра в виде дотаций, трансфертов, субсидий, субвенций как ключевой источник доходов бюджета, а пытаются выстроить собственную успешную экономику в границах субъекта, стремятся, чтобы он самостоятельно зарабатывал и больше тратил на обеспечение качества жизни людей. Это важный нюанс: мы наблюдаем рост показателей социального самочувствия, то есть региональная прибыль не оседает в карманах чиновников и бизнесменов, а расходуется на благо местного населения.
Аграрный юг, старый промышленный центр, богатая углеводородами Сибирь — все они сделали ставку на новую индустриализацию и диверсификацию экономики, но модели развития избрали отличные друг от друга, базирующиеся на разных отраслях промышленного производства.
Белгородская область в начале 2000-х — регион по большому счету сырьевой. Поступления в бюджет обеспечивали добыча полезных ископаемых (в области сосредоточено более 40% разведанных запасов железных руд страны) и их переработка на горно-обогатительных комбинатах. Однако уже к 2013 году свыше 50% производства составляет пищевая промышленность. Год от года растут показатели сельскохозяйственного сектора. Региональная экономика сегодня стоит на двух китах — продуктовом и сырьевом кластерах.
Тюменская область по-прежнему серьезно зависит от углеводородов. Практически вся обработка — это производство нефтепродуктов и продукции нефтехимии. Но передача налогов от добычи природных ископаемых в федеральный центр вынудила регион уходить от моноэкономики и диверсифицировать производство. Сегодня здесь ежегодно открываются новые заводы в рамках разработанной местными властями стратегии новой индустриализации. При этом накопленная от добычи и переработки углеводородов денежная подушка позволила решить массу социальных проблем и вложиться в инфраструктуру под инвестиционные проекты.
Калужская область по своим показателям выглядит несколько хуже двух других объектов исследования, но это и не удивительно — природным сырьем область не богата. Зато в советские времена здесь был мощный промышленный сектор, крупные оборонные предприятия. Кадровый потенциал удалось не растерять и использовать для построения современного промышленного производства, пусть отчасти и «отверточного» типа. Сегодня основной доход в областной бюджет приносят машиностроение и электроника. То есть ставка делается на производство продукции высокотехнологичного передела.
Изначально мы не искали параллелей между тремя управленческими системами, а лишь изучали влияние консолидации элит на внутренние процессы. Но оказалось, что, несмотря на разные векторы моделей развития, прежде всего экономических, в рассматриваемых регионах имеется ряд схожих, в чем-то даже идентичных элементов системы: решающая роль сильного губернатора-«долгожителя», механизмы межэлитных взаимоотношений, тщательно проработанный подход к инвестиционной политике, внимание к муниципальной власти, кадровая политика, социальная ориентированность, поддержка жизни на селе и т. д. Повторялись даже некоторые фразы представителей элит или жизненные принципы. Например, «Деньги любят тишину», «Говорим о том, что сделано», «Нас бросили в воду, и так мы научились плавать».
Регион как корпорация
Мы считаем, что консолидация элит вокруг программы социально-экономического развития региона наиболее эффективна, когда элитарные группы встроены в систему управления регионом, отчасти сходную с управлением крупной корпорацией.
Каковы сквозные приметы бизнес-проекта как модели управления регионом?
— Функции губернатора напоминают функции генерального директора корпорации.
— Действует в значительной степени централизованная модель управления, в которую встроены все группы элит, объединенные задачей социально-экономического развития региона.
— Основной источник доходной части бюджета не внешние вливания, но генерация доходов от экономики региона и их рост за счет регионального экономического развития.
— Управление промышленностью региона напоминает управление производственными активами крупной компании.
— Проводится грамотная инвестиционная политика, основанная на комплексном подходе к сопровождению инвестиционных проектов и проектном финансировании.
— Имеет место сбалансированная структура распределения доходов, учитывающая как необходимость поддержания текущего экономического состояния, так и необходимость инвестирование в развитие, человеческий капитал и социальную сферу.
— Происходит внедрение инструментов программно-целевого планирования и проектного подхода в структуры госуправления, причем это касается различных сфер: экономики, кадров, социальной сферы.
— Подбор кадров производится по формализованной системе с процедурами оценки компетенций
На страницах журнала «Эксперт» мы решили поделиться соображениями о функционале четырех элементов управленческих моделей Белгородской, Калужской и Тюменской областей. Подчеркнем доминирующую роль главы региона в системе, опишем экономический фундамент стратегии развития, поговорим о горизонтальных и вертикальных механизмах коммуникации элит и проанализируем подход к кадровой системе. Кроме того, вашему вниманию предлагается отрывок из экспертного интервью с губернатором Тюменской области Владимиром Якушевым.
*Исследование выполнено журналом «Эксперт» совместно с Институтом общественного проектирования (ИнОП) по заказу Либеральной платформы партии «Единая Россия». Отдельная благодарность заместителю директора ИнОПа Валерию Прохорову.
Андрей Градецкий, Петр Скоробогатый
Об исследовании
Исследование проводилось в период с ноября 2014-го по апрель 2015 года. Целью исследования было определение влияния консолидации региональных элит на социально-экономическое развитие регионов. В качестве пилотных были выбраны Белгородская, Калужская и Тюменская области. Этот выбор обусловлен значительными успехами в преобразовании экономики и высокими рейтингами эффективности деятельности их губернаторов. Метод исследования — углубленные интервью с последующим анализом и обобщением исходной информации. Респондентами являлись руководители органов областной, муниципальной исполнительной власти и региональных парламентов, топ-менеджеры региональных компаний, руководство бизнес-ассоциаций и общественных объединений, представители экспертного сообщества. Основные темы охватывали весь спектр вопросов, касающихся воздействия региональных элит на экономику, финансы, социальную сферу, систему управления регионом. Рассматривались также аспекты взаимодействия региональных элитарных групп. Всего в ходе исследования было проведено 33 углубленных интервью.
