Губернатор - ключевая фигура управления
Определяющая роль губернатора для развития регионов России есть некое общее место, которое в нашем патерналистском обществе не привыкли подвергать сомнению. И лишь в последние годы появляется осознание того, что без поддержки со стороны внутрирегиональных элит главе субъекта федерации, будь то фигура выборная или назначаемая из Москвы, сложно показать достойный результат как в хозяйствовании, так и в административном управлении. Не случайно сегодня практически во всех авторитетных рейтингах регионов и губернаторов фактор оценки консолидации элит играет все более заметную роль.
Столь же актуален и другой посыл: без жесткого контроля со стороны исполнительной власти местные элиты зачастую не озабочены проблемами региона, а нацелены на собственное обогащение и деформируют систему управления. Особенно ярко эти проблемы проявили себя в 1990-е. Консолидирующая роль партии была ликвидирована, то есть изъят хребет региональной системы управления, и «мясо» - элитные группировки - начало разлагаться, со всеми вытекающими последствиями криминального и коррупционного характера. Губернаторы 1990-х, «рождаемые» нездоровой элитарной системой, чаще всего представляли интересы лишь определенной региональной группы и балансировали в поиске компромисса между федеральным центром, своим и чужими «кланами». Программы развития субъектов, тем более долгосрочные, были принесены в жертву политической возне. А потому решение Владимира Путина ликвидировать выборность губернаторского корпуса казалось разумным.
Впрочем, практика 2000-х продемонстрировала, что назначаемость глав субъектов федерации сама по себе не панацея, а жесткость региональных лидеров не всегда позволяла поставить разнузданные элиты «в стойло». Часто результат оказывался плачевным: местные кланы объединялись и совместными усилиями приводили губернаторов к политическому фиаско. Были и обратные примеры. В том же Белгороде первый шаг на пути к консолидации элиты сделали под давлением внешних факторов: экономических (в области хозяйничал московский клан Лужкова - Батуриной) и политических (в 1999 году возглавить регион попытался лидер ЛДПР Владимир Жириновский, занявший на выборах третье место с 17% голосов). Элиты своевременно осознали риски внешней экспансии и сплотились вокруг главы области.
Тем не менее роль губернатора в процессе консолидации элит и последующем развитии регионов остается ключевой в России. Только сильная политическая фигура в состоянии на остове разрушенной и хаотичной модели межэлитных взаимоотношений выстроить устойчивую систему. Но сделать это за короткий отрезок в несколько лет, видимо, невозможно. В наших трех регионах губернаторы находятся у власти не один срок. Это обстоятельство позволило им внедрить систему межэлитных отношений, в рамках которой они не только эффективно осуществляют текущее управление, но и реализуют программы регионального развития. Стихийно такие отношения могут формироваться десятилетиями.
Губернатор-консолидатор Сравнивать модели консолидации элит в трех анализируемых регионах, казалось, будет непростой задачей, ведь они формировались в разные политические циклы, а потому пришлось учитывать множество институциональных факторов, регулярно меняющихся за время бурного становления российской государственности в 1990-2000-е годы. Евгений Савченко (Белгородская область) начинал свою работу в 1993-м, Анатолий Артамонов (Калужская) - в 2000-м, Владимир Якушев (Тюменская) - в 2005-м. Однако все три губернатора использовали на удивление схожие механизмы для объединения элит и их последующей консолидации вокруг курса социально-экономического развития*.
Шаг первый: осторожный поиск лояльных элит и определение уже сформировавшейся, но остающейся хаотичной модели взаимоотношений между местными «кланами». Это понимание позволяет перейти ко второму шагу: губернатор формулирует правила игры для всех элит, равные и обязательные к исполнению. То есть вводит новую систему ценностей и понятий, в которой себе отводит место главного и независимого регулятора. Этот подход отмечали большинство респондентов. Белгородский пример: «Когда правила едины для всех, все участники отношений начинают друг другу доверять. И бизнес, и власть. Когда не меняются правила - это здорово» . Про Савченко: «Он достаточно жестко проводит свою линию. Но он не кровожадный. Он пытается добиваться своего путем компромиссов, привлекает на свою сторону даже своих противников. У него принцип такой: кто честно работает - тому флаг в руки и поддержка. Кто не вписался или, не дай бог, предал, он этого человека удаляет, но не добивает. Тот просто перестает для него существовать. А поскольку элиты и ближний круг всегда очень чувствительны ко всем этим вещам, то человек, естественно, на периферию отодвигается. Он теряет свое влияние» . (Здесь и далее курсивом выделены слова участников исследования.) Принцип «равной игры», насаждаемый сверху, отечественные политики используют относительно часто. Практикующий его регион становится тихой политической гаванью, элиты не выносят сор из избы, а губернатор приобретает позитивный имидж в глазах федералов. Правда, хозяйственная жизнь в этом «болоте» скорее деградирует, так как регион лишается групп, инициирующих изменения.
В наших трех примерах губернаторы сделали следующий шаг: предложили программу долгосрочного развития, основанную на их собственном видении этого процесса. И главное, смогли формальным и неформальным способами донести до представителей элитных групп, какие именно преференции они получат в случае реализации этого курса и какие обязанности на них будут возложены. Таким образом, элиты оказались консолидированы не только вокруг фигуры губернатора, но и вокруг его курса социально-экономического развития, то есть стали непосредственно заинтересованы в успехе региона.
В дальнейшем от губернаторов требовался жесткий контроль за соблюдением новых правил игры и исполнением своих указов, а также личное участие в отладке механизмов путем ручного управления. Интересный результат: подключение консолидированных групп элит к программе развития региона позволяет создать систему, в которой авторитарные методики и принцип ручного управления в конце концов уступают место командной работе по отточенным практикам. Это позволяет выдвинуть следующую гипотезу: когда модель регионального развития внедрена в общественные отношения региона, значение губернатора как ключевой фигуры снижается, и он перестает быть безальтернативной фигурой для реализации курса социально экономического развития. Более того, консолидированные элиты будут сопротивляться разрушению действующей системы, если такая идея возникнет у нового регионального главы. Скорее они выдвинут своего претендента во власть, как, видимо, и случилось с Владимиром Якушевым в Тюмени.
Четыре ипостаси Хозяйственный (или даже «сельскохозяйственный») Савченко, банкир Якушев и промышленник Артамонов. Каждый пришел во власть по своей дороге, но общего у них больше, чем может показаться на первый взгляд. Речь идет даже не столько о личных качествах, присущих сегодня многим видным политикам и управленцам: все они трудоголики, жесткие руководители, умелые дипломаты и публичные, открытые обществу чиновники.
Нам удалось выявить еще четыре важные характеристики, четыре ипостаси, наличие которых у глав описанных регионов позволяет реализовывать избранные ими управленческие модели и стратегии социально-экономического развития: бизнесмен, коммуникатор, кадровик и социально ориентированный чиновник.
«Я думаю, что изначально мысли у него (Анатолия Артамонова. - «Эксперт») были самые простые: люди должны жить лучше, я им должен в этом помочь. Как? Послушал местных, потом начал ездить и смотреть, брать разные модели, что-то додумал сам. Так и раскрутились». Действующая сегодня в России система межбюджетных отношений предлагает губернаторам, грубо говоря, два ответа на вопрос «как?». Ты можешь быть хронически дотационным регионом и получать из федерального центра поддержку в виде основной доходной части бюджета, распределять эти средства на социальные нужды и тем самым подспудно «терроризировать» федералов угрозой социальной нестабильности в случае перекрытия денежного крана. Либо стремиться к существенному росту генерации доходов внутри самого региона, создавать собственные источники пополнения бюджета: привлекать инвесторов, строить производства, множить рабочие места. Модель, к слову, довольно рискованная: в кризис такие регионы получают федеральную поддержку в последнюю очередь.
Наши губернаторы избрали второй путь (естественно, не отвергая поступлений в бюджет из федерального центра), поскольку изначально обладали бизнес-мышлением и вовсю использовали бизнес-подходы и бизнес-инструменты для реализации курса социально-экономического развития. Речь идет не только о ставке на предпринимательство и особое внимание к инвестициям. Главы трех рассматриваемых областей структурно реформировали систему управления, повсеместно внедряя принцип программно-целевого планирования и проектный подход, когда для любой задачи (в том числе социальной направленности) четко прописываются желаемый результат, объем выделяемых средств, срок исполнения и ответственные лица. Само собой, местная бюрократия, не приученная к таким подходам к работе, восприняла новации в штыки, но была жестко поставлена на место через механизмы административного контроля. Элиты прогнулись и обучились новым практикам. Впоследствии это позволило создать механизмы саморегуляции для сокращения практики ручного управления.
Схожие подходы использовали представители плеяды «эффективных менеджеров», в 2000-е годы массово переходившие из коммерции в сектор госуправления и нещадно критикуемые за отсутствие результата. Но есть важное отличие: реформаторы использовали готовые схемы из учебников и не учитывали естественных особенностей управляемых территорий, зачастую пренебрегая социальной сферой или сознательно принося ее в жертву повышению экономической эффективности.
Губернаторы наших трех регионов в своих программах развития сочетали «бизнесовый» подход и сформировавшиеся исторические и хозяйственные бонусы, ставя во главу угла повышение качества жизни людей. Савченко использовал сельскохозяйственный профиль Белгорода, Артамонов - традиционную промышленность и квалифицированные кадры Калуги. Тюмень же направила «ресурсные» поступления для решения социальных проблем и вовремя вступила на путь диверсификации и индустриализации. Кроме того, губернаторы лично подкручивали каждый винтик в период становления системы и не надеялись, что модели будут работать «по написанному».
В период отладки механизма пригодилась и другая ипостась первых лиц. Открытость, активность и коммуникации с различными группами элит, поддержка существующих и создание новых формальных, полуформальных и неформальных площадок - отличительные черты политики в регионах нашего исследования. «Нет таких вещей, о которых я бы не мог поговорить с журналистами, с депутатами, с руководителями муниципалитетов, с муниципальными депутатами, - говорит Владимир Якушев. - Это самый главный рецепт для того, чтобы все элиты принимали участие в реализации программы социально-экономического развития. С одной стороны, мы можем вызвать массу вопросов к себе, но с другой - делимся ответственностью с обществом и элитами». То есть губернатор целенаправленно идет на прямой контакт с элитами и населением не ради пиара и не для того, чтобы рассказать о достижениях власти, а стремясь найти обратную связь, вовлекая элитарные группы в совместную работу, определяя их роль и учитывая их интересы при реализации курса социально-экономического развития региона. В исследуемых регионах таких коммуникационных площадок, инициируемых сообществами или созданных властью, оказалось немного, но те, что имеются, действительно работают, а первые лица регулярно на них присутствуют.
Губернаторы - главные кадровики. С одной стороны, они подбирают свою команду единомышленников и используют ее для управления регионом и реализации курса социально-экономического развития. С другой - в той или иной степени курируют или согласовывают назначения в группах элит. Кадровые консультации часто проходят на неформальном уровне, когда губернатор не вправе назначить, но может посоветовать ту или иную кандидатуру. Оба вектора работы в целом типичны для региональных глав. В наших регионах мы можем отметить более глубокую вовлеченность губернаторов в кадровые вопросы по всей территории области, подчеркнутое внимание к муниципальным назначениям и - самое главное - ставку на фундаментальную систему отбора и воспроизводства кадров, которая не дает быстрой отдачи, но постепенно становится механизмом регулярного обновления чиновничьего корпуса.
Наконец, последняя черта, характерная для всех трех губернаторов в рамках нашего исследования, - реальная социальная ориентированность. Задача повышения качества жизни граждан - ключевая цель любого политика, а результат работы на этой ниве - основной его политический капитал. Такая зависимость бывает пагубна для чиновников у власти: необходимо либо оправдывать неизменно завышенные ожидания избирателей, либо имитировать работу, прикрываясь популизмом. Проблема разумного распределения бюджетных средств на социальный сектор и выработки сбалансированной стратегии социального инвестирования ощутима даже на федеральном уровне. Что уж говорить о региональной политике, которая всегда тотально зависела от социального самочувствия населения, а потому проводилась в ущерб экономико-хозяйственному развитию.
Регионы, описанные в нашем исследовании, построили разные модели поддержки социального сектора. Калужская область на несколько лет осознанно по жертвовала вложениями в эту сферу ради формирования инвестиционной привлекательности и нового промышленного профиля - и не прогадала. К появлению «майских указов» президента область накопила значительный внутренний капитал для их реализации. Тюменская область направляла в социальный сектор «сырьевые» дивиденды, раньше всех в стране провела болезненные реформы в медицине и образовании, купировав риски серьезными денежными вливаниями. Белгородская область изначально была ориентирована на интересы населения, а потому доходы от сельскохозяйственного кластера и других отраслей промышленности практически сразу направлялись на «социалку». И это не считая того, что местному бизнесу сразу прививалась идеология социальной ориентированности.
При этом все три области на основе софинансирования активно участвуют в федеральных целевых программах, по которым в социальный сектор направляется основной поток средств. То есть генерация собственных доходов внутри региона и здесь имеет ощутимую выгоду для населения.
Наконец, еще одна примечательная общая черта: объекты нашего исследования так или иначе вкладываются в развитие территорий и в обустройство сельской жизни. Причем не заливают деньгами, а стараются проводить разумную политику с применением бизнес-подходов. Белгород реализует программу сельских кластеров (фельдшерский пункт, продуктовая точка, дом культуры, храм). В то же время идет мощная поддержка частных фермерских хозяйств. По мнению губернатора Савченко, именно мелкие фермеры формируют качество сельской жизни, а вовсе не крупные агрохолдинги. В области действует интересная контрактная система социальной защиты: государство поддерживает незащищенные слои населения, но адресно, обязуя получателя выполнять условия контракта и социализироваться.
В Калуге федеральные и областные субсидии частным фермерским хозяйствам привязаны к модернизации и созданию рабочих мест. То есть приоритет отдается тем предпринимателям, которые и технику обновят, и создадут условия для привлечения двух-трех квалифицированных специалистов. Помогает область и со сбытом - организована эффективная система потребительской кооперации, оказывается поддержка местным производителям, прорабатываются договоры с торговыми сетями.
В Тюмени же в основном решали задачу связности территорий, строили дорожную и социальную инфраструктуру. Но и здесь, несмотря на значительную зону рискованного земледелия, поддержку оказывают не только агропромышленным холдингам, но и частникам. Причем такая стратегия реализуется еще со времен Сергея Собянина, тезис которого здесь часто вспоминают: «Если ты живешь в деревне, на земле, то голодным быть не должен».
Идеология Курс социально-экономического развития области, вокруг которого консолидировались элиты, стал в некотором смысле идеологией, разработанной главами наших областей для высших слоев местных сообществ. Попросту говоря, это совокупность системно упорядоченных взглядов, отражающих интересы власти, элит и населения, она выражена в целевых показателях экономической, хозяйственной и социальной жизни региона. Для обычных граждан это всего лишь продукт бюрократической системы, набор цифр и пожеланий, но элиты видят в реализации этого курса ценностный вектор движения и свой интерес от реализации стратегии развития.
В Белгородской области мы наблюдаем ситуацию, когда идеология, сформулированная изначально для элит, спускается ниже, к населению, становится вертикально интегрированной в общественной системе региона. Это идеология «солидарного общества». Ее автором и вдохновителем стал Евгений Савченко. Первые наметки появились в середине 2000-х, когда завершился этап формирования и консолидации местных элит. До сих пор представители элитных групп области с трудом формулируют концепцию «солидарного общества», воспринимая идеологию в большей мере на понятийном уровне. Не существует единого определения и подхода. Даже сам автор дает весьма расплывчатую дефиницию: «Солидарное общество в понимании белгородцев - это сплоченное общество, объединенное общими позитивными целями, активной созидательной деятельностью на благо региона и Отечества. Оно основывается на таких ключевых понятиях, как единство, духовность, нравственность, патриотизм, доверие, деятельное сочувствие, ответственность. Солидарное общество является полным противопоставлением и достойной альтернативой обществу потребления. В нем человек не потребитель, не сторонний созерцатель и не объект. Он созидатель, строитель, активный субъект общественно-экономической жизни».
На основе наших углубленных интервью мы постарались выявить основные характеристики белгородской идеологии «солидарного общества». Ее база - социально ориентированная экономика и внедрение в массовое сознание духа частного предпринимательства. Ставка на мелкий и средний бизнес. На селе - крепкие «кулацкие» хозяйства, способные зарабатывать сами и менять жизнь вокруг. В то же время вся добавленная стоимость, получаемая регионом, направляется на социальную инфраструктуру, а конечной задачей становится повышение качества жизни людей. Отсюда социально ориентированный бизнес, идеологически завязанный на интересы региона. В конечном счете удовлетворение условиями жизни должно консолидировать население не только вокруг губернатора и его команды, но и вокруг курса на социально-экономическое развитие. То есть вокруг идеологии, которую уже до этого разделили элиты.
В отсутствие на федеральном уровне идеологии как таковой запрос на любой идеологический формат со стороны населения кажется все более очевидным. Социологи в Тюмени и Калуге отмечают рост доли пассионарных граждан, которые хотели бы реализовывать себя в рамках ценностных установок, определенных сверху. Но пока имеют лишь артикуляцию концепции «Мы - жители нашего региона». ( «Я всегда пропагандировал тезис, что мы с вами в одной партии. Партия эта называется «Мы - жители Тюменской области».
И главная наша задача - сделать таким образом, чтобы каждый проживающий на территории Тюменской области ежедневно ощущал изменения к лучшему», - говорит один из участников исследования.) В этом контексте кажется необходимым, чтобы глава региона имел также ипостась губернатора идеолога, причем не только для элит, но и для населения. Фундаментом для идеологической доктрины могут выступить исторически складывающиеся черты регионального менталитета.
В Белгороде (традиционный сельскохозяйственный юг) их носителями являются мелкие сельские собственники, работающие на свое «кулацкое» хозяйство. В Тюмени (традиционный сибирский регион с суровым климатом) - менталитет активных людей первопроходцев, лучших умельцев мигрантов со всей страны, покоривших природу и своими руками создавших качественные условия жизни. Калуга пока находится в поиске базы для своей идеологии.
Тюменская область. Владимир Якушев
Родился 14 июня 1968 года в городе Нефтекамске, Башкирия.
В 1993 году окончил Тюменский государственный университет по специальности «Правоведение» с присвоением квалификации «юрист», в 1997 году - по специальности «Финансы и кредит» с присвоением квалификации «экономист».
Кандидат экономических наук. В декабре 2005 года защитил диссертацию на тему «Программно целевое управление территориальным развитием сложнопостроенного региона». Трудовую деятельность начал в 1993 году юрисконсультом Ямало-Ненецкого филиала ЗападноСибирского коммерческого банка, работал на различных должностях в его системе. В 1998 году стал президентом ОАО «Запсибкомбанк».
В 2001 году назначен вице-губернатором Тюменской области, с апреля 2005-го работал в должности главы города Тюмени. С ноября 2005 года по настоящее время является губернатором Тюменской области (с мая по сентябрь 2014 года был временно исполняющим обязанности губернатора).
Калужская область. Анатолий Артамонов
Родился 5 мая 1952 года в селе Красном Хвастовичского района Калужской области. Окончил Московский институт инженеров сельскохозяйственного производства имени В. П. Горячки на, Высшую партийную школу, ряд курсов повышения квалификации.
После окончания института работал в совхозе «Шаховский» Мосальского района Калужской области. В 1974 году возглавил совхоз «Груздовский», а с 1985 года занимал должность начальника районного управления сельского хозяйства. В том же году избран первым секретарем Мосальского райкома КПСС.
С 1991 по 1996 год работал в Обнинске, сначала - заместителем начальника Обнинского управления строительства, затем возглавил крупное предприятие по реализации программы «Свой дом». В 1996 году стал вице-губернатором Калужской области. С 2000 года по настоящее время является губернатором Калужской области.
Белгородская область. Евгений Савченко
Родился 8 апреля 1950 года в пос. Красная Яруга Белгородской области. Окончил Московскую сельскохозяйственную академию им. К. А. Тимирязева, получив квалификацию ученого-агронома.
Доктор экономических наук, профессор.
Трудовую деятельность начал главным агрономом колхоза, затем был директором совхоза. Работал в советских и партийных органах, был заместителем председателя облисполкома. Позднее назначен заместителем начальника главного управления растениеводства Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ, работал в структурах АПК России.
В 1993 году стал главой администрации, в дальнейшем - губернатором Белгородской области, которую возглавляет по настоящее время.
В Совете Федерации долгое время руководил комитетом по аграрной политике.
1-2 Артамонов А. Д. Калужская область 97
1-2 Кобылкин Д. Н. Ямало-Ненецкий автономный округ 97
3 Савченко Е. С. Белгородская область 96
4-5 Гайзер В. М. Республика Коми 95
4-5 Якушев В. В. Тюменская область 95
6 Минниханов Р. Н. Республика Татарстан 94
7-8 Кадыров Р. А. Чеченская Республика 93
7-8 Тулеев А. Г. Кемеровская область 93
9 Собянин С. С. Город Москва 92
10 Орлова С. Ю. Владимирская область 91
Источник: Фонд развития гражданского общества, 9 июня 2015 г.
«Нет таких вещей, о которых я бы не мог поговорить с журналистами, с депутатами, с руководителями муниципалитетов, с муниципальными депутатами. С одной стороны, мы можем вызвать массу вопросов к себе, но с другой - делимся ответственностью с обществом и элитами» (из интервью Владимира Якушева).
«Я думаю, что изначально мысли у него были самые простые: люди должны жить лучше, я им должен в этом помочь. Как? Послушал местных, потом начал ездить и смотреть, брать разные модели, что-то додумал сам. Так и раскрутились» (из интервью в рамках исследования).
«Он достаточно жестко проводит свою линию. Пытается добиваться своего путем компромиссов, привлекает на свою сторону даже своих противников. У него принцип такой: кто честно работает - тому флаг в руки и поддержка. Кто не вписался или, не дай бог, предал, он этого человека удаляет, но не добивает» (из интервью в рамках исследования).
