Статьи на ту же тему

События и комментарии экспертов фонда

| 13 мая, 2015

«Польза полпредств в том, что они за 15 лет ничего не испортили»

Ровно полтора десятилетия назад Владимир Путин подписал указ о создании полпредств в федеральных округах. С тех пор не утихают споры, нужны ли они стране, либо являются лишним придатком власти. Выявились лидеры и аутсайдеры среди полномочных представителей. Но будущее и тех, и других сегодня остается туманным. Даже оптимисты уверены, что политический институт нуждается в серьезном реформировании.

«URA.Ru» опросило ряд федеральных экспертов, которые при всем разнообразии мнений высказали схожие мысли. На вопрос, чего было больше за эти 15 лет в работе полномочных представительств — плохого или хорошего — чаще звучали лишь философские ответы. «Наверное, и то, и другое было. Не знаю, насколько этот институт помог развитию территорий, но по крайней мере он ничего не испортил», — говорит председатель экспертного совета ФоРГО Леонид Давыдов.

Недостаток конкретики вытекает из размытых полномочий полпредов и их команд. В экономической сфере их нет в принципе. Тем не менее, косвенно администрации полномочных представителей способствуют наполнению бюджетов. Федеральные округа, по мнению Леонида Давыдова, превратились в мегарегионы, связанные едиными экономическими нитями, а их столицы в центры притяжения бизнеса. В случае с Москвой и Санкт-Петербургом это не столь заметно, их историческую роль никто не отменял, а вот тот же Екатеринбург и Новосибирск выиграли и в частных, и в бюджетных инвестициях.

Политический функционал у представительств гораздо богаче. Особенно он был важен на первом этапе деятельности нового политического института, когда губернаторы начинали самостоятельно вести переговоры с международными компаниями о разработке месторождений на территории своих регионов, спорили с президентом, чувствовали себя совершено автономными и независимыми властителями. Руководитель «Политической экспертной группы» Константин Калачев вспоминает, что в начале 2000-х годов полпредства стали инструментом федерального центра по усмирению губернаторской вольницы, пресечению любых проявлений регионального сепаратизма. Президентские наместники стали на какой-то срок прямыми конкурентами выборных губернаторов, влияющими на принятие ими решений.

Именно благодаря своим полномочным представителям, отмечет член Экспертного совета при Институте социально-экономических и политических исследований Алексей Зудин, президент Владимир Путин смог выстроить прямые связи с массовыми группами российских избирателей, не прибегая к активному посредничеству элит: «Это была основа для формирования сегодняшнего рейтинга Владимира Путина. Она дала главе государства возможность апеллировать к российскому обществу, стала реальным источником политической силы президентской власти, позволила власти политически окрепнуть».

После отмены прямых выборов губернаторов политическая составляющая начала уходить на второй план. «После того, как была выстроена вертикаль власти, значимость этого института, естественно, упала», — считает Константин Калачев. Но до сих пор от полпредств во многом зависит сохранение стабильности на местах, проведение независимого анализа ситуации, контроль за деятельностью властей, за выполнением президентских вводных, налаживание коммуникации между местными и федеральными чиновниками. Они являются «глазами» и «ушами» президента. «Если у региональных элит по какой-то причине не выстраивается диалог с Москвой, то можно в округ обратится», — отмечает Леонид Давыдов. С возвращением выборности губернаторов эта работа будет все более востребована, ее важность будет только возрастать.

Тем не менее, зачастую между полпредами и губернаторами «искрит», конфликты приобретают большой размах и выливаются в СМИ. Наибольшую известность в свое время получили войны экс-губернатора Свердловской области Эдуарда Росселя с бывшим уральским полпредом Петром Латышевым, экс-главы Калининградской области Георгия Бооса с бывшим представителем президента в Северо-Западном федеральном округе Ильей Клебановым. Леонид Давыдов уверен, что подобные «схватки» носят исключительно межличностный характер: «Это, как правило, взаимные амбиции. Они будут особо сильно проявляться у выборных губернаторов». Тем не менее, эксперт уверен, что такие конфликты имеют как отрицательные, так и положительные стороны: «Если отношения сложные, то это хорошо, это конкуренция».

На современном этапе полпред полпреду рознь. Анализируя их работу, Константин Калачев приходит к выводу, что среди них есть более и менее эффективные государственные менеджеры. В качестве наиболее положительного примера он приводит полномочных представителей президента в Приволжском округе Михаила Бабича и в Дальневосточном округе Юрия Трутнева: «Они активно участвуют и в экономических, и в политических процессах на территории регионов. Трутнев очень много усилий прилагает к тому, чтобы сделать Дальний Восток территорией опережающего развития. Он сыграл не последнюю роль в истории с Хорошавиным. Он был там очень жестким критиком экс-губернатора и его расточительности». Но есть полпреды, которые не на слуху, которых не знают, не проявляющие активности. «И это говорит о кризисе института в целом. «Фактически, для них полпредство является почетной пенсией», — говорит Константин Калачев.

Отдельный разговор об уральском полпреде Игоре Холманских, сделавшем в одночасье с легкой руки президента головокружительную карьеру. Руководитель «Политической экспертной группы» считает, что само его назначение было политическим сигналом для российских элит. С тех пор эксперт слышит лишь о деятельности полномочного представителя, связанной с теми или иными PR-проектами по развитию патриотизма, формированию общественного мнения. «С точки зрения решения социально-экономических проблем, развития территорий деятельность Трутнева выглядит более содержательной, чем работа Холманских. Есть легкий путь к славе, а есть работа на решение задач развития. Развитие в текущей экономической ситуации становятся более важным», — анализирует Калачев.

Будущее института полномочных представителей остается туманным. Многие уже 15 лет прочат его демонтаж и поднимаемые ими споры не утихают. В частности, высказывается мнение о целесообразности возврата к действовавшей в 90-е годы прошлого века схеме, когда в регионах интересы центра представляли федеральные инспекторы. «Эта система на себя все замыкает, она более гибкая, убираются лишние звенья. У этого варианта есть своя сермяжная правда. В плане экономики, конечно, гораздо логичнее общение напрямую центра с регионом. Те, кто призывает к упразднению полпредств, отталкиваются от этих соображений», — говорит Леонид Давыдов.

Пессимисты говорят, что институт полномочных представительств себя изжил. По их мнению, у региональных властей должна быть возможность общения с президентом напрямую. Тем не менее, призыв ликвидировать политический институт не звучит. Экономия на их содержании — порядка трех миллиардов рублей в год — будет каплей в масштабах страны. Более того, возникнет необходимость увеличивать аппарат прочих проверяющих и координирующих структур, что вызовет всплеск бюрократии.

Оптимисты верят, что статус полпредств может повысить принятие регламентирующего их деятельность федерального закона. Особенно это важно в кризисных условиях, когда экономические сложности могут привести к появлению социальных проблем. Появляется необходимость в координации деятельности губернаторов, которые, в отличие от 2000-х годов, становятся реальными хозяевами на своей территории. Алексей Зудин добавляет, что это влечет за собой усиление роли борьбы с коррупцией, вести которую эффективно смогут полномочные представительства: «Победила точка зрения, что у полпредов есть будущее. Институт себя оправдал, хорошо зарекомендовал, федеральный центр не собирается отказываться от него».

А президент центра стратегических коммуникаций Дмитрий Абзалов уверен, что ценность полномочных представителей будет невозможно переоценить при реализации межрегиональных проектов, которых год от года становится все больше: «Есть проекты, которые одному субъекту реализовать невозможно». При этом речь идет не только об экономических, но и социальных, межнациональных вопросах. «Думаю, что будущее за переформулированием основных задач полпредств. Что это будет за будущее? Может быть, это будет единый штат федеральных инспекторов, или единый центр по разработке повестки, или, например, единая система общественного контроля... Вопрос открытый. Пока что идет просто серьезный поиск», — предполагает Абзалов.