http://eastrussia.ru: ДАЛЬНИЙ ВОСТОК В РЕЙТИНГАХ: ПОЛИТИЧЕСКИЕ УСПЕХИ ПРИ НЕСТАБИЛЬНОЙ ЭКОНОМИКЕ
Ростислав Туровский, доктор политических наук, профессор НИУ ВШЭ:
- Составление региональных рейтингов стало с некоторых пор весьма популярным занятием. Исследовательские организации, экспертные структуры, официальные органы власти более или менее регулярно выпускают свою рейтинговую продукцию, которая обычно получает большой информационный резонанс. Конечно, многие рейтинги грешат субъективизмом, и многие позиции в них имеют заказной характер. Но с другой стороны, их результаты отражают если не объективную реальность (или не только объективную реальность), то влияние и пробивные способности губернаторов, их отношения с федеральными властями и приближенными к ним структурами. Низкие позиции в рейтингах нередко свидетельствуют о проблемах, которые могут угрожать отставками губернаторов. В данной работе мы обратим внимание на совокупность рейтингов, которые условно можно назвать «политическими». В них оцениваются политические позиции и влияние губернаторов, эффективность их управления и информационная активность.
О политических позициях и влиянии дальневосточных губернаторов лучше всего можно судить по рейтингам Фонда развития гражданского общества (ФорГО), Агентства политических и экономических коммуникаций (АПЭК) и Фонда «Петербургская политика» вместе с группой «Минченко Консалтинг», которые одновременно получают наибольшую огласку в СМИ и являются самыми цитируемыми.
Рейтинг ФорГО, как принято считать, свидетельствует не только об эффективности губернаторов (которая оценивается преимущественно на основании социологических данных Фонда «Общественное мнение»), но и об их отношениях с президентской администрацией. Поэтому на него обращают особое внимание, говоря о перспективах сохранения тех или иных региональных глав в должности. Рейтинг делит губернаторов на четыре группы – первая группа с очень высоким рейтингом, вторая просто с высоким, третья со средним и четвертая с рейтингом ниже среднего.
Анализ рейтингов ФорГО в 2014 г. позволяет сделать вывод о том, что составители этого рейтинга в целом достаточно высоко оценивают дальневосточных губернаторов. Возможно, это связано с тем, что в условиях повышенного внимания федеральных властей к Дальнему Востоку его губернаторы активно вовлечены в отношения с Кремлем и федеральным правительством, в реализацию крупных федеральных программ, что создает реальное или мнимое впечатление об их эффективности. В рейтингах ФорГО два губернатора занимают уже традиционно низкие места. Если в случае Еврейской АО это можно считать объяснимым, то явно слабые позиции сахалинского губернатора А.Хорошавина трудно объяснить, учитывая, что с экономической точки зрения Сахалинская область является одним из самых успешных регионов (что показывает другой рейтинг, см. ниже). Примечательно, что А.Хорошавин оказался единственным дальневосточным губернатором, который один раз, но все-таки оказался в самой худшей группе (в январском рейтинге ФорГО). В остальные месяцы он был в третьей группе, где постоянно располагается А.Винников.
Эффективность остальных губернаторов Дальнего Востока оценивается фондом К.Костина как высокая или очень высокая. Во всех шести рейтингах в 2014 г. в первой группе присутствовали Р.Копин, В.Печеный и В.Шпорт. Периодически появлялись в этой группе В.Илюхин и О.Кожемяко. Причем амурский губернатор закрепился в первой группе с июня, а глава Камчатки возник там в январе, и вновь вернулся в ноябре. В то же время В.Миклушевский и Е.Борисов, которые прошли в этом году через прямые выборы, постоянно находились во второй группе и на очень высокий уровень эффективности не поднимались.
Ежемесячный рейтинг АПЭК, который основан на экспертных оценках и призван продемонстрировать влияние губернаторов на федеральном уровне, дает несколько иные результаты. В основном главы регионов Дальнего Востока характеризуются или сильным, или средним влиянием в центре. Лишь по одному разу на уровень очень сильного влияния выходили все тот же О.Кожемяко (в феврале), а также готовившиеся к выборам Е.Борисов и В.Миклушевский (еще до начала активной кампании, в мае). Причем позиции О.Кожемяко испытывали в рейтинге АПЭК наибольшие колебания среди всех дальневосточных губернаторов: обычно находясь в группе с сильным влиянием, он успел один раз побывать в наилучшей группе и однажды, в мае оказался на среднем уровне. Сильными губернаторами в рейтинге АПЭК могут считаться Е.Борисов и В.Миклушевский, прошедшие, как уже сказано, через прямые выборы. Почти всегда как сильное оценивается влияние чукотского губернатора (только в октябре он перешел в середняки).
В то же время позиции В.Печеного и В.Шпорта, которые в рейтинге ФорГО занимают стабильно высокие позиции, в рейтинге АПЭК не столь однозначны. Эти губернаторы меняли свои позиции, не раз мигрируя между группами с сильным и средним влиянием. Причем глава Магаданской области в первые месяцы 2014 г. характеризовался сильным влиянием, но затем опустился в нижестоящую группу, вновь поднявшись выше в октябре. Похожая динамика отличала и позиции В.Шпорта с той разницей, что он дольше находился в «сильной» группе, а в октябре, наоборот, упал. С мая рейтинг АПЭК перевел из средней в сильную группу В.Илюхина. Но что касается менее влиятельных губернаторов, то здесь рейтинги ФОрГО и АПЭК во многом совпадают. В группе со средним влиянием устойчиво находятся А.Винников и А.Хорошавин
Рейтинг политической выживаемости губернаторов, который составляют Фонд «Петербургская политика» и «Минченко Консалтинг» и тоже на основании экспертных оценок, призван спрогнозировать шансы губернаторов на удержание своих властных позиций. Два таких рейтинга, вышедших в этом году, в целом опять же были благоприятны для дальневосточных глав. Ожидаемо для московских экспертов низкие позиции в нем оба раза получил А.Винников, удостоившийся тройки. С четверки перешел на тройку к концу года А.Хорошавин, что сблизило данный рейтинг с рейтингом ФорГО. Остальные губернаторы в первом рейтинге поровну поделились между «хорошистами» и «отличниками». При этом главы, которые шли на выборы, Е.Борисов и В.Миклушевский, получили четверки, на что могли повлиять некоторые объективные трудности избирательной кампании. К «хорошистам» исследование М.Виноградова и Е.Минченко отнесло также В.Илюхина и А.Хорошавина, у которых выборы впереди. Позиции Р.Копина, В.Печеного, О.Кожемяко и В.Шпорта в первом рейтинге были оценены на «отлично», что опять же сближает рейтинг политической выживаемости с рейтингом К.Костина. Но, в случае рейтинга М.Виноградова и Е.Минченко, это во многом объясняется тем, что данные губернаторы ранее прошли через выборы, и потому им в ближайшее время не должно ничего угрожать. Во втором рейтинге его авторы понизили позиции всех дальневосточных губернаторов-отличников, кроме В.Печеного, и абсолютно преобладающей оценкой стала чуть более скромная четверка, которая, однако, призвана свидетельствовать о том, что дальневосточным губернаторам почти ничего не угрожает.
Более регулярно Фонд «Петербургская политика» выпускает рейтинг социально-политической устойчивости регионов, который выходит ежемесячно и также основан на экспертных оценках. Данный рейтинг также выглядит крайне позитивно для Дальнего Востока, вызывая тем самым даже некоторое удивление. Например, в группу со слабой социально-политической устойчивостью ни один регион Дальнего Востока в течение года не попадал. Напротив, как максимальная характеризовалась социально-политическая устойчивость на протяжении всех месяцев на Камчатке, в Магаданской области и на Чукотке, т.е. в самых удаленных и изолированных регионах. В группе с максимальным показателем почти всегда (кроме февраля и марта) располагалась и Амурская область. Якутия вошла в эту группу как раз на фоне избирательной кампании (была в ней в апреле-августе), а потом ее покинула.
В то время как оценки сахалинского губернатора обычно находятся на более низком уровне, социально-политическая устойчивость его региона оценивается фондом М.Виноградова как постоянно высокая. Улучшил свои позиции в этом рейтинге в ходе избирательной кампании и Приморский край, который с апреля перешел со средних позиций на высокие (тогда как Якутия – с высоких на максимальные). Относительно слабо в данном рейтинге выглядит не только Еврейская АО, но и Хабаровский край, которые стабильно занимают средние позиции.
Возвращаясь к губернаторам, следует обратить внимание и на рейтинг их избираемости, который составляется Политической экспертной группой (К.Калачев) и близок по смыслу к рейтингу политической выживаемости, но только непосредственно ориентирован на оценку выборных перспектив. Этот рейтинг вышел в феврале и опять же дал весьма высокие результаты Дальнему Востоку. Сразу пять губернаторов вошли в группу А (избрание гарантировано). Это оказались не только В.Миклушевский, который и в самом деле выиграл затем выборы, но и В.Печеный, В.Илюхин, О.Кожемяко и Р.Копин (из них только у В.Илюхина первые прямые выборы впереди). У остальных губернаторов, включая Е.Борисова, шансы на избрание были оценены как высокие.
Говоря об оценках влияния губернаторов в публичной сфере своего региона, можно, наконец, обратить внимание на т.н. «народный рейтинг», тоже составляемый на базе экспертных оценок (его готовит Центр информационных коммуникаций «Рейтинг»). В нем, правда, нет Р.Копина и А.Винникова. В целом - данный рейтинг напоминает рейтинг К.Костина. В группе III в нем располагается только А.Хорошавин. Напротив, в наилучшей группе I можно обнаружить О.Кожемяко, В.Илюхина и В.Шпорта. Остальные главы – Е.Борисов, В.Миклушевский и В.Печеный находятся в группе II.
Таким образом, из сравнительного анализа «политических» рейтингов можно сделать вывод о том, что они достаточно похожи, отражая мнение столичного экспертного сообщества и отчасти реализуя установки Кремля. Наиболее слабыми в этих рейтингах выглядят позиции А.Винникова, которого, вероятно, считают руководителем слишком отсталого и малозаметного региона, и А.Хорошавина, который периодически оказывался в эпицентре критики, в т.ч. со стороны прокремлевского ОНФ. Учитывая что обоим губернаторам вскоре предстоят выборы, подобные оценки можно считать искусственным негативным знаком. Напротив, в преддверии будущих избирательных кампаний явно выше московские эксперты стали оценивать В.Илюхина.
Что же касается тех, кто прошел через выборы в этом году, то нельзя сказать, что их позиции эксперты считали очень сильными или, наоборот, слабыми. Но ближе к выборам рейтинги этих губернаторов скорее повышались. Также обращает на себя внимание очень уж позитивное отношение экспертов к позициям губернаторов двух удаленных регионов – Чукотского АО и Магаданской области. Оба губернатора уже очень успешно прошли через выборы, но возглавляют не столь значимые регионы. Тем не менее, их оценивают весьма высоко. Почти также высоко стоит в рейтингах и О.Кожемяко, но с ним дело яснее, поскольку он известен своими лобистскими способностями и активным налаживанием отношений с центром. Пожалуй, самые неоднозначные позиции в «политических» рейтингах отмечаются у В.Шпорта, оценки которого разнятся в наибольшей степени.
Рейтинги губернаторов в информационной сфере составляются ежемесячно и характеризуются подчас огромными скачками. Это само по себе, кстати, сразу же создает информационный резонанс, поскольку всегда можно говорить в СМИ о том, что кто-либо из региональных глав резко усилил или, напротив, ослабил свои позиции. В рейтинге «Медиалогии», которая определяет на основе своего медиа-индекса количество и заметность упоминаний губернаторов, наилучшие позиции занимает В.Миклушевский, который и в самом деле ведет наиболее эффективную пиар-кампанию, как до выборов, так и после них. С лета он вошел в первую десятку российских губернаторов и продолжает в ней оставаться. Напротив, среди аутсайдеров стабильно располагается А.Винников. Скорее малозаметными в информационном пространстве можно назвать, судя по этому рейтингу, глав удаленных регионов, не являющихся крупными поставщиками новостей, - Р.Копина и В.Печеного. Первый не поднимался выше 57-го места, второй – 53-го.
У остальных же губернаторов бывают возможными как всплески, так и падения, вызванные конъюнктурой информационного рынка, резонансными событиями в регионах. Так, позиции А.Хорошавина менялись между 29-м и 84-м местами, О.Кожемяко – между 27-м и 71-м, В.Илюхина – между 33-м и 73-м. Несколько более устойчивыми и, как правило, сравнительно высокими являются позиции В.Шпорта и Е.Борисова. Хабаровский губернатор обычно находится в третьем или четвертом десятке. Глава Якутии не опускался ниже 54-го места, и чаще всего был в верхней половине таблицы, достигнув даже девятого места в апреле. В целом рейтинг «Медиалогии» свидетельствует в пользу губернаторов, возглавляющих более крупные регионы, с которыми обычно связано больше новостей. Но при этом рейтинг крайне неустойчив из-за того, что поток интересных новостей из регионов Дальнего Востока нерегулярен.
Ежемесячный медиа-рейтинг «Национальной службы мониторинга», который составляется на основе коэффициента информационной открытости, также характеризуется очень большими скачками. Особенно бросается в глаза ситуация вокруг Р.Копина, который успел побывать и на 80-м месте, и на первом. Аналогично В.Илюхин был и на седьмом месте, и на 75-м. Данный рейтинг говорит в целом скорее в пользу информационной открытости дальневосточных глав, которые обычно оказываются в первой половине списка российских регионов. Явным аутсайдером в нем выглядит только А.Винников. Напротив, помимо главы Чукотки в отдельные месяцы на высокие позиции в первом десятке выходили В.Илюхин, В.Печеный, А.Хорошавин и В.Миклушевский. Не было подобных успехов у В.Шпорта (не поднимался выше 15-го места) и Е.Борисова (не выше 31-го места). При в целом позитивных итогах этого рейтинга нельзя сказать, что кто-либо из дальневосточных губернаторов стабильно отличается высоким уровнем информационной открытости и постоянно заметен этим на российском уровне. По совокупности показателей за год лучше всех выглядит со своей информационной открытостью А.Хорошавин, которого обычно недооценивают «политические» рейтинги.
Наконец, обратим внимание на рейтинги эффективности управления, которые в основном базируются на социально- и финансово-экономических показателях. Во-первых, есть официальный рейтинг эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации, который ежегодно составляет правительство на основании определенных социально-экономических индикаторов и социологических данных. Во-вторых, выходит рейтинг эффективности управления, основанный как на статистике, так и на экспертных оценках и составляемый АПЭК вместе с лабораторией региональных политических исследований НИУ «Высшая школа экономики».
«Официальный» рейтинг можно признать политическим, поскольку на его основании руководство страны делает выводы об эффективности работы губернаторов тех или иных регионов. Но его результаты сильно отличаются от «политических» экспертных рейтингов, о которых мы говорили выше. По недавно опубликованным итогам 2013 г., наилучшим регионом стала Сахалинская область, которая заняла в рейтинге седьмое место, что явно объясняется ее экономическими успехами и хорошей динамикой. В двадцатку регионов, которая притом получает в награду за это федеральные гранты, вошли Якутия (17-место) и Чукотка (20-е место). Достаточно высоко оценивается эффективность властей Магаданской области (25-е место). В то же время большинство регионов Дальнего Востока в рамках государственной оценки эффективности региональной власти находится на невысоких местах. Середнячком можно назвать Амурскую область (46-е место). Позиции остальных регионов, в т.ч., что особенно заметно, - крупнейших, Хабаровского и Приморского краев очень невысоки. Хабаровский край занял только 68-е место, Приморский вслед за ним – 69-е. Камчатка оказалась 78-й, а Еврейская АО и вовсе 83-й, т.е. последней.
Среди интересных результатов этого рейтинга по его отдельным составляющим бросается в глаза тот факт, что власть Чукотки заняла первое место в стране по своей оценке населением (в основе рейтинга здесь лежат данные опросов Федеральной службы охраны). Из-за этого, на фоне невысоких прочих показателей, Чукотке и удалось стать 20-й в итоговом рейтинге. Трудно сказать, насколько эти опросы являются репрезентативными и сопоставимыми, но федеральные власти на них в данном случае ориентируются. Причем оценка населением работы дальневосточных властей относительно высока, что делает рейтинг в этой части схожим с экспертными рейтингами. Низкие позиции заняли только Еврейская АО (60-е место), Приморский край (73-е место) и Камчатка (75-е место), невысокое – Хабаровский край (51-е).
Вниз чаще всего тянут дальневосточные регионы показатели экономики и особенно социальной сферы. Например, в социальной сфере очень низкий уровень демонстрируют Амурская область, Приморский край, Еврейская АО и даже «победитель» рейтинга Сахалин. Нередко крайне неблагоприятной является динамика, что свидетельствует о накопившихся и нерешаемых проблемах. По показателям динамики экономической сферы внизу находятся Хабаровский край, Камчатка и Еврейская АО. Также Еврейская АО демонстрирует крайне плохую динамику в социальной сфере.
Рейтинг эффективности управления за 2014 год, подготовленный АПЭК и лабораторией региональных политических исследований НИУ-ВШЭ, тоже говорит не в пользу Еврейской АО, занявшей 83-е место. Но в целом регионы Дальнего Востока в нем можно назвать не столько аутсайдерами, сколько середняками. Отчасти на это влияет использование в данном рейтинге экспертных оценок (которые зачастую лучше для дальневосточных губернаторов, чем объективные показатели), отчасти – больший объем показателей, которые притом лучше соответствуют реальным показателям работы региональной власти, чем индикаторы официального рейтинга (которых немного, и которые ставят перед регионами задачи общего плана, зачастую – нерешаемые при ресурсах и полномочиях региональной власти). Если не брать явно отстающую Еврейскую АО, то наилучший показатель демонстрирует Приморский край, занявший 26-е место, за которым следуют Чукотка (27-28-е места) и Амурская область (29-е место). Ненамного ниже находятся Якутия (33-34-е место) и Камчатка (38-е место). Более низкие позиции занимают Магаданская область (44-е место), Хабаровский край (55-56-е место) и Сахалин (58-60-е места).
Рассматривая отдельные блоки этого рейтинга, можно заметить, что регионы отличаются между собой достаточно сильно, но к числу лидеров в стране не относятся и занимают скорее средние позиции. К числу регионов, относительно успешных в рамках политико-управленческого блока, относятся Амурская область, Чукотка и Приморский край, находящиеся в третьем десятке. Отстают здесь Сахалин (79-е место) и Еврейская АО (80-е место), что совпадает с данными других «политических» рейтингов. Ближе к концу расположился и Хабаровский край (67-68-е места). Большой разброс отмечается в эффективности губернаторов в рамках финансово-экономического блока. Здесь есть и успешные по российским меркам Якутия (17-е место) и Приморский край (18-е место), и отстающая Еврейская АО (84-е место). Остальные регионы находятся примерно в середине списка, занимая места от 33-го (Камчатка) до 51-52-го (Амурская область). В рамках социального блока Еврейская АО также сильно отстает (83-е место), а дальневосточный лидер расположен не столь высоко (Чукотка на 23-м месте). У прочих регионов позиции находятся между 27-м (Амурская область) и 55-56-м (Приморский край и Магаданская область) местами.
Результаты двух рейтингов эффективности регионального управления заметно разнятся, что связано с различиями в их методике. Общим местом в них является отставание Еврейской АО. В то же время российских лидеров по эффективности исполнительной власти на Дальнем Востоке практически нет. Только за счет благоприятной экономической ситуации в их число, и только в рамках «официального» рейтинга, вышел Сахалин. В основном же регионы Дальнего Востока и их губернаторы демонстрируют средний уровень эффективности, измеренной на основе социально-экономических показателей, при учете социологических данных и экспертных оценок.
Итак, региональные рейтинги показывают, что на Дальнем Востоке политика выглядит успешнее экономики и социальной сферы. Большинство дальневосточных губернаторов получает хорошие и отличные экспертные оценки своей политической работы и влияния, в т.ч. на федеральном уровне, в их пользу зачастую говорят итоги опросов общественного мнения и выборов. Только Еврейская АО отличается в худшую сторону и нередко входит в число наихудших регионов страны, в чем сходятся почти все рейтинги. Однако количественные методики, основанные на различных социально-экономических показателях и медиаметрии, для Дальнего Востока не столь благоприятны. Дальний Восток нельзя назвать передовой частью страны с точки зрения социально-экономического развития, также отстает и нестабилен он в информационной сфере, и как поставщик новостей, и с точки зрения открытости власти. Поэтому в сфере социально-экономического и финансового управления у региональной власти на Дальнем Востоке остается явно большой недоиспользованный потенциал.
